盘点│2013-2014年度区域规划
2013-2014年度区域规划盘点
一 概述
2013年-2014年，是我国城镇化和区域规划发展历程中极为重要的一年。2013年12月，中央召开了城镇化工作会议，这是中央首次就城镇化工作做出全面部署；2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》正式发布实施。城镇化工作会议和国家城镇化规划，对城镇化的规划管理、空间布局和城镇建设等，都提出了明确要求，必将成为未来几年指导我国推进区域规划编制、改革和实施管理的重要指南。
区域协调发展和规划编制得到空前重视。京津冀协调发展问题在中央的高度重视下，得到前所未有的推动。相关部委和“两市一省”正就落实中央指示精神、面向未来打造新的首都经济圈、促进人口经济资源环境相协调、推进区域发展体制机制创新等中心工作，正在开展规划编制和研究。长江经济带的协调发展，逐步从“图景走向现实”，并上升为国家战略，沿江11个省市已经就此开展前期的研究工作。
以对外开放和国际合作带动区域发展正在成为各方共识。上海自由贸易区2013年7月获批，成为探路再开放的“试验田”，未来有望成为以服务贸易、跨境投资协定和深度开放为核心，撬动中国重构世界贸易价值链的支点[①]。同时，推动丝绸之路经济带建设也是我国实施新一轮扩大开放的战略举措。丝绸之路经济带，连接亚太经济圈和欧洲经济圈，被认为是世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊。
一批重要的区域规划展开编制，区域协调发展的共识不断凝聚，区域协调发展的体制机制受到广泛重视，陆海统筹发展、重点流域综合治理得到高度重视。区域规划作为实施未来蓝图的重要手段、促进区域协调发展的重要政策，在技术编制、规划类型和实施管理等方面，在2013 -2014年度做了许多尝试和探索。
二 成就
（一）完成和批复了一批新的区域规划
2013年，《西藏自治区城镇体系规划（2012-2030）》通过了住房和城乡建设部组织的审查，经国务院批复正式组织实施。国土资源部牵头组织的《广西西江经济带国土规划（2011-2030年）》和《桂西资源富集区国土规划（2011-2030年）》在广西南宁顺利通过了专家评审，正式组织实施。
国家发展和改革委员会也完成了《武汉城市群区域发展规划》、《苏南现代化建设示范区规划》和《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》，经国务院同意正式组织实施。
在苏南现代化建设示范区规划实施意见中，要求“努力将苏南地区建成自主创新先导区、现代产业集聚区、城乡发展一体化先行区、开放合作引领区、富裕文明宜居区，推动苏南现代化建设走在全国前列，为我国实现现代化积累经验和提供示范”（图1）。
在《国务院关于黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划的批复》（国函〔2013〕81号）中，要求两省有关地区“积极实施国家沿边开放战略，以开放促开发，着力转变发展方式，完善沿边城镇体系，构筑外向型产业体系，推进基础设施内外对接，加快边疆社会事业发展，加强生态建设和环境保护，努力将黑龙江和内蒙古东北部地区建设成为我国对俄罗斯及东北亚开放的桥头堡和枢纽站，在新一轮沿边开发开放中作出更大贡献。”
（二）启动编制了一批区域规划
京津冀规划正在加速编制。在国家发展和改革委员会的牵头组织下，京津冀规划有望在2014年正式颁布。另外，国家发展和改革委员会正在组织编制的区域规划还有：首都经济圈发展规划、环渤海地区发展规划纲要、长江中游城市群一体化发展规划、洞庭湖生态经济区规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划、赣闽粤原中央苏区振兴发展规划、大别山革命老区振兴发展规划、滇中产业聚集区发展规划、中吉（吉尔吉斯斯坦）毗邻地区合作规划纲要、珠江-西江经济带发展规划等。另外，经住房和城乡建设部批复同意，四川省和甘肃省启动了《四川省域城镇体系规划（2013-2030）》和《甘肃省域城镇体系规划（2013-2030）》的编制工作。
1、京津冀区域规划
随着环境污染区域化、“大城市病”集中爆发，北京已经深刻地认识到，在区域经济和社会一体化程度越来越高的背景下，根本无法通过打造“幸福孤岛”来独善其身。因此，结合新一轮北京总规的修编启动，以及习近平总书记对北京功能定位和京津冀协调发展的要求，京津冀区域规划也走上了“快车道”。按照规划的设想，该规划要明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施；要调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作，提高城市群一体化水平，提高其综合承载能力和内涵发展水平；要完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制；要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络；另外，要着力加快推进市场一体化进程，下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置[②]。
在京津冀规划编制之前，国家发展和改革委员会还组织编制了首都经济圈规划。该规划是作为落实国家“十二五”规划纲要提出的“发展首都经济圈”的主要举措，围绕“凸显首都地位、体现双城联动、促进一体发展、发挥比较优势、解决关键问题、着力示范带动”等核心任务，对区域发展的总体要求、总体布局、城镇发展、打造创新发展战略高地、加快构建现代产业体系、完善现代基础设施、全面加强生态文明建设、促进文化繁荣、建设首善之区、全面加强改革开放和促进规划的实施等，进行深入的研究和分析（图2）。
2、城镇体系规划
（1）四川省域城镇体系规划（2013-2030年）
新一轮的四川省域城镇体系规划（2013-2030年）是在新的发展背景下展开编制的。规划目标提出，要以推进新型城镇化为核心，以落实生态文明理念，优化空间资源配置，科学规划城镇化布局与形态，建设美丽宜居四川为重点，为加快跨越发展，实现全面小康谋篇布局。
规划确定的重点工作有6项：（1）摸清省情特征，明确四川的区域地位；（2）把握政策要求，梳理城镇化特征与问题；（3）关注资源环境，优先确定空间发展底线；（4）优化空间组织，分区分类指导城镇发展；（5）强化规划实施，促进城乡空间资源管理；（6）推进农业转移人口市民化。
项目组认为，四川省是“中国的缩影”，四川盆地是中国西部发展基础和条件最好的地区，但其省域空间的差异性也是极其显著的。四川将省域空间分为五大经济区：成都平原经济区、川东北经济区、川南经济区、攀西经济区和川西经济区。但在每个经济区内部，其生态本底、资源禀赋和发展条件的差异性依然较大。只有对省域空间进行深入的分区分类研究，并以分区分类为基础进行差异化的政策引导，才能使得本轮的规划更具有针对性（图3、表1）。
（2）甘肃省域城镇体系规划（2013-2030年）
甘肃省人口多、贫困程度深，也是“重要性、多样性和脆弱性”交织叠加的国家生态功能区，实现甘肃全面、协调和可持续的发展，是国家全面实现小康的重点和难点。全省境内有长江、黄河、内陆河三大流域；地貌类型多样，以山地为主（44%），兼有平原、梁峁（丘陵）、台地（塬）、风积地貌、现代冰川等。
甘肃的气候区达到8个，分别是：北亚热带湿润区、暖温带湿润区、冷温带半湿润区、冷温带半干旱区、冷温带干旱区、暖温带干旱区、高寒半干旱半湿润区和高寒湿润区。项目组研究认为，通道与边缘的区位、落后的经济社会发展、多元化的生态本底和资源分布，使甘肃城镇化发展的复杂性和特殊性叠加，尤其是生态和交通条件，是影响全省发展的“核心要素”，对甘肃实施新型城镇化具有“基础性作用”。
针对特殊省情，项目组提出了该省的城镇化目标：量质并举，全力争取2020年与全国同步小康，2030年全省城镇化率达到65%以上（比对新疆：2010年城镇化率41.33%，2020年城镇化率58%，2030年城镇化率68%）。尤其是在十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议要求下，甘肃省更应该转型发展，充分利用“甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区”、“兰州新区”、”华夏文明传承创新区”等国家战略平台，探索以生态先导和特色动力支撑的新型城镇化道路（图4）。
甘肃的城镇化路径，应该遵循复杂多样的自然基础条件，避免城镇化发展的“简单化”和“公式化”。要统筹多元要素，落实国家要求，承担区域职责；要构建多种模式，匹配多样优势，因地制宜推进；要培育多级中心，辐射狭长空间，构筑发展合力。
（3）苏南城镇体系规划
针对苏南城乡建设用地快速扩张、生态和农业空间不断蚕食、空气和水域污染严重等严峻现实，规划提出了“以经济为中心，转变发展方式；改善人民生活，均等公共服务；人与自然和谐，区域协调发展；低碳生态发展，资源集约利用；提升建设品质，打造宜居环境；建设和谐社会，营造政策环境”的现代化示范目标。在空间上，提出了“东西城镇紧凑、中南部生态开敞”的布局目标。其中，城乡空间要体现出“两区、多点”，“两区”指东部区和西部区是城镇密集区，“多点”指生态开敞点状发展城镇；山水空间要体现“一带两核、四片八廊”，“一带”指沿江生态带，“两核”指太湖山水、宜溧金山地生态核，“四片八廊”分别指的是区域绿片和水系廊道，集中力量打造山地休闲、滨水休闲、乡村休闲和古镇休闲度假旅游（图5）。
3、其它启动和编制的区域规划
（1）粤桂合作特别试验区总体发展规划
广东省审议通过了《粤桂合作特别试验区总体发展规划(2013-2030年)》，这是内地首个突破省级行政跨区域建立统一管理园区的合作模式。根据规划，特别试验区范围由主体区和拓展区组成。主体区以广西梧州市和广东肇庆市两市交界为中轴，由双方各划出50平方公里、共100平方公里组成，其中西江南岸（财苑）10平方公里作为起步区。拓展区为40平方公里，由肇梧双方各划20平方公里，具体位于肇庆市封开县平凤镇境内和梧州市龙圩区境内。根据规划，到2015年，试验区开发建设面积达到10平方公里，整个试验区地区生产总值达到100亿元；到2020年，试验区开发建设面积达到50平方公里，整个试验区地区生产总值达到500亿元；到2030年，试验区开发建设全面完成，产业规模和产业结构不断提升，地区生产总值达到2000亿元，发展成为经济繁荣、社会和谐，生态良好、产业与城镇协同发展的现代化园区。
（2）洞庭湖生态经济区规划
2013年11月，洞庭湖生态经济区规划编制工作启动座谈会在湖南省益阳市召开，湖南、湖北两省及益阳、岳阳、常德、荆州四市相关人员参加了会议。规划编制组认为，推进洞庭湖生态经济区建设，有利于促进两省欠发达地区加快发展，有利于推进长江流域开发开放，有利于保障长江流域生态安全和国家粮食安全，有利于探索大湖流域经济发展与生态保护协调发展新模式。规划编制要重点研究解决好发展基础与发展需要、加快发展与转型发展、以湖为基与水陆联动、一般任务与特殊困难、立足自身与开放合作、重大项目建设与体制机制创新等6个方面的问题。
（3）珠江—西江经济带发展规划
2013年10月，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国土资源部、环境保护部、商务部和海关总署等六部委联合调研组就编制《珠江—西江经济带发展规划》赴广东、广西进行调研。调研认为，编制珠江—西江经济带发展规划，是国家基于经济社会发展的全局和促进区域协调发展的战略高度，所作出的一项重要决策，既符合国家的战略需求，又体现珠江—西江的发展实际。加快珠江—西江经济带发展意义重大，有利于构筑更加强大的支撑点，有利于完善国家区域发展整体布局，有利于推进两广区域一体化发展，有利于扩大西南、中南地区对外开放，有利于实现流域可持续发展。
（三）上海自由贸易试验区启动实施
国务院划定的上海自贸试验区，包括洋山保税港区、外高桥保税区及浦东机场综合保税区，合计28.78平方公里。未来上报的初稿细则，有望突破该范围，扩至整个上海及至舟山、无锡等周边区域。试验内容也有所升级，从一般海关保税综合区概念上升到类似当年深圳特区那样的综合改革试验区。这种概念的升级，顺应了经济全球化已由传统的商品贸易为主向以更高标准、更高层次的服务贸易和跨境投资转变的新趋势，以及中国改革开放的重点已经由贸易开放转向要素市场的新要求。
因此，上海自贸实验区方案已经不再追求传统意义上的“政策优惠蛋糕”，而是一场要素市场的开放、政府边界的厘清和管制的放开，是一场深刻的制度创新。贸易便利化、服务贸易开放、投资管理改革、金融改革以及行政改革是自贸区未来创新的重点，包括的主要内容有：人民币跨境贸易和离岸金融、离境退税等政策；拓宽外商金融投资范围，探索负面清单管理模式以及准入前国民待遇，鼓励贸易与金融、航运、物流、制造、会展等产业融合；试行融资租赁、期货保税交割、保税仓单质押融资等业务以及转口贸易、离岸贸易、大宗商品交易、技术进出口交易、跨境电子商务等。对人民币资本项目可兑换先行先试，探索面向国际的外汇管理改革[③]。
从全球的对外开放来看，服务与投资自由化取代商品贸易的自由化，正在成为新一轮全球化的热点。以美国主导20多个国家参与的TPP（跨太平洋战略经济伙伴协定）正在制定国际贸易与投资新标准；TISA（服务服务贸易协定）则试图重构全球贸易的新价值链，BIT（双边投资协定）则酝酿更自由的投资“游戏规划”。如果中国观望乃至排斥，将来面对高标准体系只能被动接受。为避免这种情况发生，以上海自贸试验区的建立推动要素市场的改革，则是新时期国家改革开放和区域发展的战略性选择，使命重大，任务艰巨。
三、趋势与展望
（一）深化区域合作和对外开放成为战略重点
“丝稠之路经济带”和“长江经济带”的研究将成为政府和学界的热点。丝绸之路经济带东起中国长三角，西到欧洲西部的荷兰、法国等大西洋各国，是将中国东、中、西部与中亚五国以及里海、黑海、地中海、阿拉伯海、红海沿岸各国连成一体的特大型带状经济区，绵延1万多公里，惠及人口30多亿，在影响和推动世界经济发展中具有重要的战略意义。而建设“长江经济带”有利于构建沿海与中西部相互支撑、良性互动的新棋局，使长三角、长江中游城市群和成渝经济区三个板块的产业和基础设施连接起来、要素流动起来、市场统一起来，促进产业有序转移衔接、优化升级和新型城镇集聚发展，形成直接带动超过五分之一国土、约6亿人的强大发展新动力。
上海自贸实验区“溢出”效应将逐步显现，对国家区域发展和布局带来重大影响。浙江、江苏等省已经在陆续研究上海自贸区带来的冲击和影响，舟山、昆山等地原国家政策区，担忧上海的虹吸效应使其政策优惠被弱化，导致跨国公司将其总部尤其是财务中心、运营中心和营销中心放到上海；天津、重庆、大连和南沙的自贸区方案，也在上海方案的影响下，开始研究新的转型方案。当然，各地也开始意识到上海自贸区将带来的溢出效应，希望找准自己的定位，在与上海对接过程中，在长三角乃至全国形成更加精细的定位和分工。
（二）城市群及重点区域的规划将加速编制和实施
《国家新型城镇化规划（2013-2020）》将“优化布局、集约高效，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群”作为城镇化的重要基本原则。在新型城镇化规划的引领下，编制新一轮的城市群规划，将会成为中央和省级政府推动区域规划和区域协调发展的重点工作。
重点区域的规划将陆续进入报批阶段。《首都经济圈发展规划》和《环渤海地区发展规划纲要》的编制进度不断加快，估计2014年内将获批实施。《长江中游城市群一体化发展规划》、《洞庭湖生态经济区规划》和《大别山革命老区振兴发展规划》的编制也在有序进行中。《滇中产业聚集区发展规划》是西部地区规划编制的重点，海南国际旅游岛后续发展问题也将会展开研究。
（三）加快构建促进区域协调发展长效机制
加强对区域规划的实施评估。住房和城乡建设部下发了加强和完善省域城镇体系规划实施检查的通知，提出要加强对省域城镇体系规划的实施效果进行评估，完善实施机制，充分发挥对省域空间组织协调的作用。国家发展和改革委员会也组织开展了区域规划和区域性政策文件实施的督促检查，重点对《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《广西北部湾经济区发展规划》实施了中期评估试点工作。
建立区域协调发展的联席会议制度。国家发展和改革委员会牵头推动建立统筹推进前海、南沙、横琴建设的联席会议制度，建立宁夏内陆开放型经济试验区建设部际联席会议制度，组织召开福建平潭综合实验区建设部际联席会议。召开了加快建设我国面向西南开放重要桥头堡等部际联席会议及中国图们江地区开发项目协调小组会议，开展丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略研究，召开支持赣南等原中央苏区振兴发展部际联席会议第一次会议。
推进区域协调发展立法工作在积极开展。《促进区域协调发展条例》、《区域规划管理办法》在稳步推进。在梳理总结实施区域发展总体战略实践的基础上，有关部门正在研究促进区域协调发展的规划体系、政策体系和管理体制，积极完善市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，推动建立健全符合新时期发展要求的区域管理体制与利益调节机制。
（四）促进陆海统筹和空域经济区发展
随着中国海权意识的强化和海洋权益保障面临更加尖锐的挑战，国家对陆海统筹协调发展也更加关注。国家将结合区域发展战略实施，推进沿海地区强化陆海统筹重点领域试验示范。在推动浙江舟山群岛新区建设，充分发挥海洋经济发展先导区和海洋综合开发试验区功能。同时，着眼陆海统筹，推进沿海地区优化空间布局和提升产业结构。国家有关部门也将研究完善围填海计划的编制、实施评估工作和管理等相关工作，加强海洋经济发展形势监测预测，深化对重大海洋经济问题的研究探索。
（五）推进重点流域的治理和规划的编制
编制实施好重点规划。在深化生态保护分区、生态红线划定、生物多样性保护等重大专题研究的基础上，实施千岛湖及新安江上游流域水资源和生态环境保护综合规划，完善相关生态补偿机制试点。同时，将编制完成《兴凯湖流域综合保护规划》。
协调解决突出问题。如将围绕落实《太湖流域水环境治理总体方案(2013修编)》的重点任务，召开第六次太湖流域水环境综合治理省部际联席会议。协调落实治理资金，加快推进丹江口水源区不达标河段治理工作，确保南水北调中线2014年汛后通水水质安全。召开第三次渤海环境保护部际联席会议，为改善近海海域总体水质作出努力，做好北戴河及相邻地区近岸海域环境整治工作。
参考文献
1、中国城市规划设计研究院.苏南现代化建设示范区城镇体系规划(内部讨论稿).
2、中国城市规划设计研究院. 首都经济圈规划(内部讨论稿).
3、中国城市规划设计研究院,四川省城乡规划设计研究院.四川省域城镇体系规划（2013-2030）（内部讨论稿）.
4、中国城市规划设计研究院,甘肃省城乡规划设计研究院.甘肃省域城镇体系规划（2013-2030）（内部讨论稿）.
5、中国土地勘测规划院. 国土和发改系统的2013年区域规划进展（内部讨论稿）(内部讨论稿).
6、区域规划战略新重点[J].瞭望新闻周刊，2014年3月18日。
7、国务院.国家新型城镇化规划（2013-2020）
8、王延春.宁夏：谋定“新丝路”支点。财经[J]，2014年第11期。
9、王延春.自贸区上海震动。财经[J]，2013年第22期。
（撰稿人：陈明，中国城市规划设计研究院，研究员，高级城市规划师,中国城市规划学会区域学术委员会秘书。中国土地勘测规划院蔡玉梅研究员、中国城市规划设计研究院李铭博士、国家发展和改革委员会地区司彭实铖等同志提供了相关资料，在此一并表示感谢）
[①]王延春。自贸区上海震动。财经[J]，2013年第22期，第66-69页。
[②]内容引自习近平总书记2014年2月27日在京津冀协同发展座谈会的上讲话，有删选。
[③]王延春。自贸区上海震动。财经[J]，2013年第22期，第66-69页。