实践探索│浙江省县市域城乡规划编制和实施探索

　　引言

　　我国已处于城镇化深入发展的关键时期，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对我国社会经济发展具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化的核心是人的城镇化，但是在从我国城镇化的实际情况来看，“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全。同时各种规划在用地空间上相互“打架”，严重影响城镇的健康发展。为此《国家新型城镇化规划(2014-2020年）》提出：要加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

　　浙江省在改革创新方面历来处于全国前列，近些年围绕县市域总体规划，尤其是两规衔接方面，做了一些积极的探索和创新。但是随着“多规合一”概念的提出，土地、发展和改革委员会以及环境保护部等部门都提出了新的规划衔接要求，提出规划中要明确生态红线、永久基本农田红线、城镇空间增长界线等内容。在新的背景下，我们原先工作需要进一步深化和创新，现将我们已有的探索以及思考整理出来，供全国同行参考，共同探索“多规合一”的内容深度与工作步骤。

　　一、县市域总体规划的背景
　　1、应对资源环境压力的需要
　　浙江省是我国各类资源最贫乏的省份之一，特别是水土资源对社会经济发展的制约非常大。全省陆域面积10.18万平方公里，仅为全国的1.06%，2005年全省人均耕地只有0.5亩。浙江尽管降雨量较大，但全省水资源的空间分布不均衡，从西到东逐渐递减，而浙江省的人口产业多集中在东部区域，水资源配置与人口产业的分布不一致，且调水工程的措施又没有跟上，从而使水资源不能根据经济发展的需要得到合理的配置。

　　浙江省中小城镇发展迅速，以民营经济和农村工业为特色的工业发展突出，由此带来小城镇发展速度快，农村地区工业发展速度快的现象。农村工业在小城镇和乡村随意布点，规模与范围也不断扩张，造成土地资源的极大浪费，给本就紧张的人地资源带来更大的压力。同时，由于农村工业遍地开花，很多工业园区与村庄和城镇混杂在一起，功能布局极不合理，带来了越来越多的环境问题，全省70多个市县中，供水水源遭到污染的有45个，河网水体黑臭，污水横流，水环境遭到严重破坏，而且给工业生产、农业灌溉、水产养殖，尤其是给城乡人民群众生活带来严重的危害。在浙江这个资源极度匮乏的省份，急需通过城乡总体规划遏制土地利用不合理的状况，改变城乡空间布局混乱的现状。

　　2、社会经济发展新阶段的需要
　　浙江省是我国城乡发展差距最小的省份，经过改革开放二十多年的发展，实现了资源小省向经济大省、传统农业社会向工业社会、基本温饱向总体小康的跨越，主要经济社会发展指标居全国前列，综合实力显著增强，具备了统筹城乡发展、推进城乡一体化良好的基础和条件。浙江的城乡经济融合加快、城乡要素流动加快、城乡体制改革加快的发展趋势已经形成，一些发达市县开始迈入城乡一体化发展阶段，完全有条件、有能力在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面走在全国前列。因此，通过编制城乡一体的县市域总体规划，统筹布局城乡建设发展空间、产业发展空间、生态保护空间、区域基础设施通道，统筹布局城乡基础设施和公共设施建设，是新时期浙江新型城镇化和工业化实践的客观需要和时代发展的要求。

　　3、城乡规划管理的需要
　　长期以来，我国城乡之间规划各成体系，相互分割，在规划编制和实施负担过程中，缺乏统筹协调和有机联系。浙江省人多地少，城镇与村镇分布密集，城乡用地犬牙交错，城乡规划的不统一，给城乡规划建设带来损害更大。在城郊结合部，工业园区，重大基础设施节点地区，规划管理滞后于社会经济的发展，出现众多规划管理的死角。由于规划管理不到位，造成土地利用较为混乱，违章建筑较多，经常出现屡建屡拆的现象。同时，由于我国行政管理体制的原因，我国各类涉及空间布局的规划在空间上经常相互矛盾，特别是城市规划与土地利用规划、国民经济发展规划的矛盾较为突出，缺乏一个各类规划可以进行沟通的空间规划平台。通过县市域规划的编制，可以统筹城乡规划管理，为各类空间规划提供相互协调的规划平台。

　　4、浙江行政管理体制的必然
　　县制是我国地方管理制度中跨越时间最长、制度最稳定的组织机构，是我国地方政权和基层政权的连接枢纽，同时也是我国国民经济的基本单元之一。浙江是我国县域经济发展最好的省区，也是我国实行强县扩权，完善县级治理全力推行力度最大的区域，2005年浙江省县市经济总量已经占全省的70％，县级是已经成为浙江最重要的行政单元。同时，浙江县域面积不大，城镇和乡村分布密集，使县级成为浙江统筹城乡发展最重要的空间单元，一方面，通过县市域总体规划可以对接省域城镇体系规划和跨区域的城镇群规划，另一方面，通过县市域规划还可以更好的指导其他各类专项规划和乡镇规划的编制，有利于城乡统筹规划的实施。

　　2004年3月，时任浙江省委书记的习近平在省统筹城乡发展座谈会上提出研究制定县市域总体规划的工作任务；2005年初浙江省委省政府制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，将编制县市域总体规划作为完善城乡规划体系的重点；2006年省政府先后出台浙政办发〔2006〕40号、浙政办发〔2006〕119号等文件，要求加快推进县市域总体规划；同年，省建设厅出台《县市域总体规划编制导则（试行）》，组织编制县市域总体规划，走城乡统筹、综合协调、集约创新的新型城市化道路。

　　二、县市域总体规划主要编制内容

　　以科学发展观为统领，按照新型城市化和建设社会主义新农村的战略要求，以国民经济和社会发展规划为指导，充分体现主体功能区划和生态环境功能区划要求，与土地利用总体规划紧密衔接，严格落实省域城镇体系规划、城市群规划和设区市城市总体规划等上位规划确定的基础设施和公共服务设施布局、资源环境保护布局等重大布局要求，全面优化城乡空间布局，加快推动城乡建设和发展模式从粗放型向集约型转变，促进经济社会全面、协调和可持续发展。县市域总体规划主要编制内容包括：

　　1、深入做好规划编制的基础工作。在深入评价上一轮城市总体规划及城镇体系规划实施情况的基础上，运用遥感等新技术，综合分析县市域范围内土地、水、生态环境等资源条件，全面摸清城乡建设、基础设施、耕地、山林、水系等各类用地的现状规模以及人口、产业及各类设施的空间分布，以此合理确定县市域的发展目标、空间布局和建设重点（图1）。

　　2、科学预测城乡发展规模。要坚持以人为本，充分考虑土地、水、能源、环境容量等因素，结合县市域经济社会发展目标，认真研究分析城镇人口集聚机制、县市域城乡人口分布和结构变化，以及流动人口的特点和发展趋势，科学预测规划期内的人口规模和用地规模。通过优化城镇布局、村庄布局和土地整理、滩涂及低丘缓坡地利用等途径，做好建设用地的来源分析和近、中、远期的平衡，合理确定城乡各时期建设用地范围。

　　3、合理确定县市域空间布局结构。要统筹布局县市域城乡居民点，构建以中心城区、中心镇、中心村为主体的城乡空间布局总体框架，统筹规划城乡建设用地布局，引导人口向城镇集聚，工业向园区集中。综合协调和布局交通、能源、水利、防灾等设施建设，严格划定基本农田、生态绿地等非建设用地范围。要积极探索建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的机制（图2）。

　　4、统筹安排城乡基础设施和公共服务设施建设。要按照城乡覆盖、集约利用、有效整合的要求，进一步落实跨区域重大基础设施。特别是在规划确定的重点发展区域，合理布局和建设城乡综合交通、给水排水、电力电讯、市容环卫等基础设施以及文化、教育、体育、卫生等公共服务设施，合理确定中心村基础设施和公共服务设施配置标准，引导城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸。

　　5、明确空间管治的目标和措施。以省域城镇体系规划等上位规划为依据，充分体现主体功能区划和生态环境功能区划的要求，合理划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，严格划定 “蓝线”（水系保护范围）、“绿线”（绿地保护范围）、“紫线”（历史文化遗产保护范围）、“黄线”（基础设施用地保护范围），并制定明确的管治措施。

　　三、“两规”衔接的主要内容与要求

　　为加快推进县市域总体规划编制进程，解决好全省县市域总体规划编制中“两规”衔接的有关具体问题，省住房和城乡建设厅会同省国土资源厅出台了《关于切实加强县市域总体规划和土地利用总体规划衔接工作的通知》（建规发[2007]178号）文件，并召开了县市域总体规划编制工作座谈会，出台《关于印发〈县市域总体规划编制工作座谈会会议纪要〉的通知》（建规发〔2007〕270号）的等文件，加快 “两规”衔接工作。具体如下：

　　一是建立健全“两规”衔接的工作机制，各市、县（市）城乡规划与国土资源部门应建立联合工作小组，共同参与规划编制、制定“两规”衔接的专题报告。

　　二是认真贯彻落实“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的衔接原则，在技术层面上，要做到五个方面的“衔接”：

　　1、建设用地总量规模要衔接，在土地利用总体规划主要控制指标未下达时，要按“耕地保有量不变，基本农田保护任务不变”的原则，由城乡规划与国土资源部门共同合理确定规模、布局等内容，待指标下达后，进一步核实；

　　2、用地分类要衔接，两个部门要深入研究，统一各阶段规划的分类方法；

　　3、增长边界要衔接，明确各级城镇、农居点规划建设用地的规模及空间布局的具体方案；

　　4、集约、节约利用措施要衔接，两部门共同研究制定有关措施和方法；

　　5、时序的安排要衔接，对规划实施的步骤、措施、项目保障要衔接。

　　三是统一规范“两规”衔接专题报告和图件的内容。

　　专题报告主要包括：①土地空间资源总量现状及拓展的可能性分析；②现状土地利用情况和土地利用总体规划主要控制指标；③县市域生态林地和禁建区范围；④城乡建设用地分析；⑤空间布局衔接情况；⑥近期建设用地及分年度供给；⑦土地集约、节约利用措施。

　　图件主要包括：①现状图（图3）；②资源评价图；③近期县市域总体规划与土地利用总体规划协调规划图（图4）；④远期县市域总体规划与土地利用总体规划协调规划图（图5）。

　　四是建立健全县市域总体规划的联合审查工作机制。

　　完善县市域总体规划与“两规”衔接专题报告的联合审查工作机制，明确审查程序，严格审查制度。建立先审查“两规”衔接专题报告、后审查规划纲要的工作制度。经省住房和城乡建设厅和省国土资源厅联合会同省有关部门审查通过后，报省政府审批。“两规”衔接专题报告需与县市域总体规划方案同时上报审批（表1）。

　　“两规”从人口规模、城镇建设用地规模、建设用地空间布局上进行了较有效的衔接，对中心城市、建制镇的建设用地控制比较有效，对耕地资源的保护起到了一定作用。初步实现了城乡规划与土地利用总体规划的“五统一”：一是统一建设用地统计范围；二是统一规划基础图件之间相互交换；三是统一规划用地分类在口径上的对接；四是在时序、布局、项目安排上尽量统一；五是对策措施争取统一。“两规”衔接工作为全省逐步推进“多规合一”规划奠定了空间基础。

　　四、“多规合一”研究与探索

　　（一）“多规合一”工作重点

　　1、以空间数据统计为依据，明确统一的指标、目标。
　　在现状空间数据调查的基础上，计算现状城镇人口、现状地均产出等数据，通过发展环境、发展趋势分析，明确未来发展的人口、经济、产出效益等一系列目标、指标。

　　2、以城镇空间增长边界为主线，构建统一的空间形态。
　　以全县市行政区域作为规划范围, 考虑城乡发展趋势和耕地保护要求，综合确定城镇空间增长边界、永久基本农田保护边界、生态保护红线和独立建设用地界线，形成全区域统一的空间形态。

　　3、以城乡用地分类全覆盖为主导，落实统一的用地功能。
　　城乡建设用地以城乡规划部门的用地分类标准为主，非建设用地以国土资源部门的分类标准为主，整合形成城乡统一的用地分类。

　　4、以专项规划为指导，统筹布局各类设施线网。
　　在四规的基础上，综合分析交通、市政、水利等专项规划的要求，预留廊道，统筹布局各类管线设施。

　　5、以保护和合理利用为目标，建立统一的空间管制标准与分类体系。
　　“多规”的四区划分概念相似，且各有交叉，易造成混淆，迫切需要形成统一的标准与分类，来指导空间管制。

　　6、以近期项目为重点，构筑统一的建设时序平台
　　建议近期规划期限为5年，基本为一届政府的任期。“多规合一”重在协调，落在实施，将5 年的社会经济发展目标、耕地保护目标等与空间资源合理利用挂钩，最终将成为一届政府的行动准则，并成为吸引市场主体参与建设的投资指南。

　　(二) “多规合一”工作步骤
　　第一步。在规划建设部门现状人口、城市化水平调查的基础上，分析本地区的发展潜力和趋势，由发改部门明确本地区的社会经济发展目标，包括人口规模和城市化水平。

　　第二步。在人口规模的基础上，考虑人均建设用地标准，结合国土部门上位规划下达的指标，明确中心城市规划用地规模、各城镇建设用地规模、村庄建设用地规模。

　　第三步。在预测城市建设用地发展方向和发展趋势的基础上，结合基本农田保护、独立建设用地布局（独立工矿、区域性码头等）、生态环境保护等因素，划定永久基本农田边界、城镇空间增长边界、生态红线和独立建设用地界线，保证四类边界不相交。

　　第四步。在城镇空间增长边界范围内，由规划建设部门明确城镇建设用地范围，并明确划分居住、商业、工业等用地类别。城乡建设用地以外的用地由国土部门明确划分耕地、园地、林地等类别（图6）。

　　（三）“多规合一”可能的路径

　　1、突破体制：一张蓝图、一个文本

　　即突破现有的体制机制，把所有空间规划合并起来统一编制，形成一个统一的规划文本，一张规划蓝图，所有规划内容在一个文本和一张蓝图中体现。

　　2、有限目标：一张蓝图、文数各表

　　即把所有规划的空间要素落实到一张蓝图上，具体的规划数据及规划内容在各专业规划中表达。

　　3、立足部门：各自规划、专题衔接

　　即各部门编制各专业规划，但是需要先编制“多规合一”专题，在专题中衔接各规划需要衔接的内容，然后再反馈到各专业规划中去。

　　从浙江的实践和目前各部门的实际情况分析，各自规划、专题衔接是目前“多规合一”最可能的路径。

　　五、结语

　　随着规划由技术工具向公共政策、资源调控手段的转变，整合部门规划、专项规划，协调各方利益已成为必要。因此“多规合一”是新形势下加强和改进各类规划，努力构建城乡全覆盖的空间规划管治体系的一项重要内容，虽然目前在法律地位、协调机制、空间调控、技术方法、以及后续规划等方面存在一些问题，但通过规划法定性、刚性、协调性以及系统性的完善与修正，以“多规合一”为重点的县市域总体规划必将为政府提供更好的发展策略和思路，成为多部门沟通，多层面协调，全方面统筹的重要规划手段。

参考资料：

【1】徐东辉，“ 三规合一” 的市域城乡总体规划，城市发展与规划大会论文集，2012年。

【2】黄叶君，体制改革与规划整合——对国内“三规合一”的观察与思考，现代城市研究，2012.02。

【3】王天伟、赵立华、赵娜，“三规合一”的理论与实践，中国城市规划年会论文集，2009年。

【4】郭耀武，胡华颖.“三规合一”？还是应“三规和谐”——对发展规划、城乡规划、土地规划的制度思考. 广东经济，2010,（1）：33-38。

【5】王天伟，“田园城市”“产业层级”说对实现“三规合一”的理论支持与实践依据.现代财经，2010（1）：65-68。

【6】韩仰君，对城乡规划与土地利用规划、国民经济和社会发展规划----“三规”协调关系的思考， 2009中国城市规划年会论文集，2009年。

【7】赖寿华、黄慧明、陈嘉平、陈晓明，从技术创新到制度创新——河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考，城市规划学刊，2013年第五期。

【8】王维山，“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移，城市规划学刊，2009年第五期。

【9】关于生态环境功能区规划试行工作的通知（浙环发（2007）94号）

　　（撰稿人：杨晓光，浙江省城乡规划设计研究院，副院长，教授级高级规划师；洪明，浙江省城乡规划设计研究院，高级规划师）

（注：本文载于《中国城市规划发展报告（2013-2014）》“实例篇”，报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著．由中国建筑工业出版社于2014年9月出版．）