案例研究│赵民：我国城市旧住区渐进式更新研究——上海老公房住区更新案例
同济大学建筑与城市规划学院赵民教授在“中国城市规划学会国外城市规划学术委员会暨《国际城市规划》杂志编委会2009年会”上做了题为“我国城市旧住区渐进式更新研究——上海、深圳的两个案例”的学术报告，在报告中首先回顾了国外城市更新的实践和理论演进，以此论证渐进式城市更新模式在城市发展到一定阶段后的必要性与可行性；之后通过总结我国的城市案例，分析城市旧住区的现状问题，介绍已有的更新实践与经验，以及讨论客观存在的更新需求和课题；在此基础上，提出未来城市旧住区渐进式更新的若干策略（注：原报告列举的深圳万科早期商品房住区的更新议题，本文省略）。
我国的改革开放已进入了一个新的历史阶段，城市化和城市建设的步伐正在加快。在这样一个重要的时期，有必要对既有的城市开发建设模式加以反思与检讨。
城市的大规模外延新开发，城市旧区“推平”式的再开发，以及城市旧区内涵式的、渐进式的各有其适用性。经历了多年“翻天覆地”的大开发后，对城市开发方式作必要调整已刻不容缓。引入渐进式的城市更新模式，减少大拆大建，不仅是为了合理利用存量资产，更是为了体现社会价值——以尊重既有社区的方式来改造城市旧区。
二战后，许多国家拟定了雄心勃勃的城市建设计划。在当时由CIAM倡导的城市规划思想指导下，包括伦敦、巴黎、慕尼黑等在内的许多城市都曾在城市中心拆除大量的老建筑，取而代之以各种标榜为“国际式”的高楼。
然而，焕然一新的城市面貌却使人们觉得单调乏味、缺乏人性，而且还带来了大量的社会问题。有的西方国家学者甚至称此为“第二次破坏”（把第二次世界大战称为第一次破坏）。由于大规模城市改造的副作用很大，给城市带来了诸多破坏。对传统的城市规划思想及其指导下的大规模城市改造，许多学者从不同立场和不同角度进行了严肃的反思。
刘易斯·芒福德在《城市发展史》中指出，“在过去的30年间，相当一部分的城市改革工作和纠正工作——清除贫民窟，建立示范住房，城市建筑装饰，郊区的扩大。‘城市更新’——只是表面上换上一种新的形式，实际上继续进行着同样无目的集中并破坏有机机能，结果又需治疗挽救”。他强调，城市规划应当以人为中心，注意人的基本需要、社会需求和精神需求，城市建设和改造应当符合“人的尺度”。他反对那种追求“巨大”和“宏伟”的巴洛克式的城市改造计划。
简·雅各布斯从社会经济学角度对大规模改造提出了尖锐的批判。她在《美国大城市的死与生》一书中指出，“多样性是城市的天性”，而大规模改造计划因缺少弹性和选择性，排斥中小商业必然会对城市的多样性产生破坏。
她从三方面论述了大规模改造计划是一种“天生浪费的方式”——耗费巨资却贡献不大；并未使贫民窟“非贫民窟化”（Unsluming）,仅仅是将贫民窟移动到别处，在更大的范围里造就新的贫民窟。因此,她主张“小而灵活的规划”（Vital Little Plan），“从追求洪水般的剧烈变化到追求连续的、逐渐的、复杂的和精致的变化”。
其后西方国家城市更新的理论与实践发展，一方面是前所未有的多元化，城市更新的目标更为广泛，内容更为丰富；另一方面是继续趋向以谨慎渐进式的小规模改建为主的社区邻里更新，谋求政府、社区、个人和开发商、工程师、社会经济学者的多边合作。1996年6月，联合国在伊斯坦布尔召开“人居二”会议（HABITAT Ⅱ）。会议确立了21世纪人类奋斗的两个主题：“人人有适当的住房”和“城市化世界中的可持续的人类住区发展”。这实际上也明确指出了城市更新的发展方向，即分阶段的、主要由社区自组织的谨慎的渐进式改善。
1 概况
1949年后在我国城市中所形成的公房住区是高度集中体制内部的一个基层社会单元，它可以是依附于“单位”，也可能是由城市房管部门统管。在我国许多城市都存有大量的此类住区。1998年的房改后，公房住区的房屋产权基本都以“政策价格”出售给了原住户。由于建造年代较久远，设施陈旧、且标准低，这类老公房住区已经无法满足居民日益发展和变化的生活需要，存在着很强的更新改造需求。
上海杨浦区鞍山四村是福利制公房住区的典型。鞍山四村已实施的更新改造对其他同类住区的更新改造工作具有借鉴意义（图1）。
鞍山新村始建于1950年代，整个建设过程断断续续、直到1980年代才结束。总面积约15公顷，设有鞍山四村一居、鞍山四村二居、鞍山四村三居三个居委会（图2）。
2 现状问题
——物质层面
鞍山四村的居住环境存在着诸多问题，主要包括：
（1）大量的住户合用生活设施，如厨房、厕所等，这种情况较为严重地影响了住户生活居住的舒适度和私密性。
（2）平屋顶的住宅屋面渗漏率高，漏雨问题频发。屋顶、墙面缺乏保温隔热层，保温隔热性差，尤其是顶层住户冬冷夏热，居住条件不佳。
（3）住宅建筑年久失修，门窗、楼道出入口等公共部位脏乱破败，建筑外立面非常凌乱。
（4）住区内的上下水管道等市政管线破损情况严重，其管径、管材等均已无法很好地适应现代化生活的需要。
（5）住区内部的路面存在严重的破损情况；绿化杂乱、空间环境质量不高，毁绿建房的现象时有发生。
（6）原有的生活服务配套设施已不能满足居民的生活需求，社区管理用房、老年人活动室、图书室等资源缺乏。
（7）小区管理水平较低，存在一定的安全隐患，影响社会治安。
——社会层面
鞍山四村容纳的居住人口约有1.6万，这些居住人口有一系列特征。
（1）人口老龄化的现象十分明显，退休人口比例高。鞍山四村作为老工人新村，大部分从业居民为企业工人。随着时间的推移那些已居住了几十年的老居民都已经进入了老龄。
（2）人口同质程度高，人口流动性低，社会活力下降。在市场经济的背景下，收入水平十分有限而自身住房的资产价值又不高，大部分老居民都难以通过购房等手段改善自身居住状况而只能维持原状。虽然固定的居住人口使邻里的社会网络日益成熟，但小区和外界交流的活力却在不断下降。
（3）低保及特殊群体人员的比例高。由于旧公房原有的社会福利性质，使得住区中容纳了许多难以改善自身生活状况的社会弱势群体。
3 更新改造工作的难点
（1）资金筹措 利益分配
（2）管理机制 运作机制
（3）居民间的矛盾冲突
（4）公众参与的实效性
4 更新改造工作的内容（图3）
5 更新改造工作的经验总结
（1）资金筹措
鞍山四村三种改造内容的资金来源有所不同，但主要都由政府承担。
——旧住宅“平改坡”改造由市、区两级政府承担主要资金。居民只是象征性地按照20元/平方米的价格投入一小部分资金，且这笔资金由小区大修基金统一支出。
——旧住房成套改造工程的资金主要由三方筹措：政府、地区物业、居民各出资约1/3。居民出资部分根据改造所增加的建筑面积确定，如增加面积未超过8平方米，按照1295元/平方米的价格计算（其中包括产权的费用），而超出8平方米的部分按照2100元/平方米的价格计算。
——旧住宅小区整治工程的资金投入方式则并没有固定的模式，须由街道与居委会讨论出方案并经业主委员会决议通过后确定。一般的处理方式是将小区大修基金的2/3拿出，剩余部分由政府补贴。
（2）管理、运作及公众参与
管理及运作：市、区、街道各级层层管理，层层负责的机制。
公众参与：小区居民有权利对改造的方案提出要求和意见，充分申明自己的主张；由于实施改造的最终方案需要全体居民经过民主投票决定，居民以签署改造协议书的方式完全掌握了改造的主动权（图4）。
（3）缓解居民间的矛盾或冲突
鞍山四村的更新工作正视了住区内住宅建筑存在的多样性特征，以个案方式确定更新策略，有针对性地施行差异化的更新工程。
从而能更好地满足居民的不同需求。例如在屋顶加层改造时，每一栋楼都根据自身特点采用了不同的处理方式，诸如露台及山墙面的处理、“老虎窗”的设置等都不尽相同。而建筑内部结构的改变以及室内设施的增添，是根据改造片区的条件和改造资金的约束而先有一个大体的决策，然后在施工设计时根据每一户的具体情况灵活调整（图5）。
（4）合理的利益分配
鞍山四村的更新工作，既完成了住宅成套改造，又使一些居民的住房面积有所增加，同时也因加建少量住宅单元而获得了一定的销售收益。以某一栋1950年代建设的住房为例，该楼一梯四户，外廊式楼道，同层的四户居民共用中间的公共厨房和卫生间，即俗称的“筒子楼”。针对该楼房的现状条件，更新工作采取了整体性、结构性改造的方式，对建筑的使用方式进行了全面的变更。整个改造分为三大部分。
首先，在原有楼房北侧加建框架结构，将原有的楼梯外移，扩大了楼面的可使用面积；同时，在楼房南侧立面加建，以扩大房间面积。
其次，对每个楼层的4套住宅进行平面调整，拆分原有的厨卫空间给中间两户，并利用加建结构提供的空间为端部的两户住宅设置厨卫设施，从而使每一户均实现了厨卫配套。再次，根据原有住宅总高度较低而日照间距较大的特点，利用原有住宅墙体和新建的框架结构承重，在原来5层楼的基础上加建复式坡屋顶楼层，形成“6+1”，增加了3套大户型住宅，作为商品房对外销售，并以此收益贴补更新工程（图6）。
这样的改造方案和运作策略，使居民满意并获得了增量的利益；而市、区政府则因改善了旧住区居民的“民生”状况，体现了办实事的良好政绩。
6 鞍山四村补充调查（看图说话版）
图9 2007年与现状对比——“平改坡”效果：3居两栋接受平改坡的住宅楼外观
图15 2居中心绿地经过整治，形成了绿化良好的活动空间，集聚了人气
图19 苏家屯路为迎接世博进行了新一轮的修整。进行了粉刷裙房、增加装饰和设施等工作
图20 抚顺路
1 明确政府职能，完善配套法规和相关政策
——明确政府职能
（1）规划职能。在旧住区更新规划中应非常注意经济因素和社会文化因素的协调性。在具体运作中，规划管理部门应从实际出发，适当灵活对待一些功能性调整。如增建住区公共活动室、阅览室等建筑，虽然可能突破地块原定的容积率及建筑密度，但如在经过充分调研和论证后证实其并不影响住宅建筑的使用或过多地牺牲住区内的公共空间环境，则在规划审批应考虑适当放宽标准，予以放行。可在一段时间的试点之后，根据施行情况，制定旧改的专项规范标准。
（2）管理职能。旧住区渐进式更新工作是一项涉及面广、长期而复杂的系统工程，只有正确发挥和协调好有关部门的管理职能，才能持续有效地推进更新工作。老公房住区的更新工作涉及到多个管理部门，因此，责权明确、高效的管理及运行机制关系到其更新工作的顺利推进与否。鞍山四村的更新改造就引入了市、区、街道各级层层管理、层层负责的机制，保证了改造项目的正常运行。
（3）创新职能。经济和社会的发展离不开合理和有效的制度设计和创新。如果制度安排无效率，更新工作则无法顺利进行。
——有正确的理念及完善的法律保障
作为改善“民生”的一项重要工作，在旧住区渐进式更新工作中，追求公平理应成为各地政府制定相关公共政策的首要目标。
高层级政府可通过下达并施行相关法规及公共政策，对旧住区渐进式更新的各具体环节予以明确规定。此外，各地方政府应在满足国家级法律法规的基础上，制定符合地方实情、针对性更强的地方性法规，包括配套规章及实施细则，以使更新工作有序、有效。
——有明确的技术政策及优惠措施
环保节能及新能源、新技术在住宅建设中的应用是未来重要的发展趋势。在这方面，各级政府也应制定相应的政策，鼓励在旧住区更新中应用环保、节能的新材料、新技术。对深圳万科楼盘的问卷调查发现，85.8%的业主对环保节能改造感兴趣，具体包括：双层玻璃、垃圾分类系统、外墙保温和雨水收集系统等。可以肯定的是，新能源、新材料在旧住区更新中的普遍推广应用，不仅有利于提高居民的生活质量，同时对全社会的环保节能也将起到很好的作用。
2 协调各方利益，完善各方参与机制
（1）调动各方积极性，协调好各方利益
未来我国各级城市旧住区渐进式更新的量将极大，从国际经验及我国的实情可看出，仅靠政府的投入及居民的自筹资金很难做到更新工作的可持续发展，所以需要不断拓宽更新工作的资金筹集渠道，并吸引开发商企业的介入。在多方参与的局面下，必须有良好的利益协调机制，处理好政府、居民与开发商企业三者之间的利益关系。
（2）引入和完善公众参与机制
明确公众参与的组织机制。鼓励建立多样化的居民组织，以组织的方式来实现公众参与。明确合理的公众利益表达机制。为住区公众建立良好的意见表达平台和机制，鼓励居民将各自多元化的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道输入公共决策过程。具体如民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等。
住区更新的产业化在西方发达国际早已经形成。在产业化的初期试点阶段，可先选取国内规模较大的房产企业，如万科、绿城等，鼓励在企业内部构建起旧住区更新的产业化体系。从现实情况来看，国内的部分企业已经具备了这样的技术条件。而政府应以一定的政策优惠和倾斜，鼓励大型房产企业向旧住区更新的工业化产业化方向发展；在技术成熟之后，这些企业不仅可对自己早期开发的商品房住区进行工业化、标准化更新改造，也同样可承接城市面上的大规模住区更新改造项目，从而形成城市经济的一个新增长点。
在我国的城市发展中，适时推广小规模的、渐进式的旧区更新符合我国的实情，是未来我国城市更新的一个发展趋势。旧住区的渐进式更新能够实现改善城市空间品质、提高居民生活质量等目标，同时也有利于社会网络的保护。旧住区的渐进式更新有赖于政府、居民、企业的多方参与，需要有创新的运作模式。
注：资料来源：赵民（课题完成人：孙忆敏、杜宁、赵蔚 等）.我国城市旧住区渐进式更新研究——上海、深圳的两个案例.中国城市规划学会国外城市规划学术委员会暨《国际城市规划》杂志编委会2009年会（视频地址：http://www.china-up.com/conferenceVideoFinal.php?id=134）. 主办单位：国外城市规划学术委员会、《国际城市规划》杂志.承办单位：重庆市规划局、中国城市规划设计研究院、重庆市规划设计研究院、重庆市城市规划学会.2009年12月4日-6日.