案例研究│国际新城新区建设实践（三）：法国新城
1 建设背景与发展历程
1.1 二战前开始严格限制巴黎城区的扩张
为了对日益增加的城市建设进行有效的规划管理，1932年法国颁布法律打破行政区划壁垒，对城市发展实行统一的区域规划。这促使了PROST规划的出台，限制城市建设用地，保护非建设用地，来抑制郊区蔓延。
1.2 二战后区域规划依然以限制为主，新城政策初露苗头
1956年的《巴黎地区国土开发计划》（简称PARP规划）继承了之前规划的指导思想，提出加速建设区域快速轨道交通网（RER），在基础设施方面为后来的大规模新城开发打下了良好基础。1960年，《巴黎地区区域开发与空间组织计划》（PADOG规划）第一次提出“新城”概念，确定在城市建成区内设立若干新的城市发展极核。
1.3 区域发展转向，促成新城的诞生和建设
巴黎内城区作为国家首都的主要区域，承担着政治金融、商业文化、科研旅游等功能，从而集中了全市一半以上的就业岗位。巴黎东西部之间的人口和工作岗位非常不平衡，交通问题愈加突出。从1960年代起，巴黎郊区的人口增长比内城区快，城市用地持续地向郊区扩展。面对这种情况，在巴黎大区范围内有计划、有步骤地建设新城是有效解决巴黎人口增长问题的措施之一。
1950年代末期巴黎开始规划建设德方斯新区。1969年《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965～2000》（简称SDAURP规划）的修编确定了5座巴黎新城，分别是塞日蓬图瓦斯、埃夫里、马恩拉瓦莱、默伦塞纳和圣康坦昂伊夫林，作为重点开发的城市中心（图1）。由于新城政策从巴黎城市集聚效应中获得很大启发，从1970年起在全国范围建设了4座新城，即距离里昂30公里的阿波岛新城、马赛附近的里沃德累唐德贝尔新城、距离鲁昂20公里的沃特伊新城和里尔东南的维勒纳沃达克斯新城（图2）。
图1 1970年代开始建设的4座法国新城
图2 巴黎大区内5座新城和德方斯新区
1.4 目前
巴黎又历经1976年和1994年两次区域规划，调整了部分城市发展政策和城市建设布局，但是区域空间格局始终没有改变，新城始终是城市发展政策的重要内容（图3、4）。
图3 德方斯新区鸟瞰
2 规划和建设特点
法国新城始终是区域中心城市的组成部分，而不是孤立于现状城市建成区之外的游离因素，其目的在于促进城市建设在半城市化地区集聚发展，以加强城市化的空间整体性，促进区域的整体发展。
2.1 成立开发公共规划机构，保证财政投资
法国新城在建设初期都不是一级行政建制，不存在独立的新城政府，而是由特别成立的开发公共规划机构以多重身份参与新城的规划、建设与管理。如，德方斯新区的开发管理机构为EPAD和DATAR，马恩拉瓦莱新城的开发管理机构为EPAMARNE和EPAFRANCE。
在国家预算定额分配时期，国家一直保持着对新城建设的高额投资。1970-1975年政府在新城的规划研究、征用土地、公共设施配套建设方面共投资了25亿法郎。自1971年以来为保证新城的公共设施建设，国家财政实行一条特殊规定，即全部拨款列入经济预算的专项预算中。
2.2 与中心城市距离近，空间连贯
以巴黎新城为例，它们都比较靠近巴黎，平均距离大致在30公里左右，通过RER与巴黎保持便捷的交通联系。虽然巴黎大区保留了两片森林公园，在郊区也建立自然保护区，只是为了保护环境，而非刻意地保持与中心城市的空间距离（图5、图6）。
图5 巴黎新城区位关系
图6 通过RER与巴黎城区保持便捷的联系
2.3 拥有功能综合的现代化新城中心区
很多新城把行政管理、商业服务、咨询资讯以及文化娱乐设施等多项功能都安排在一个规模较大、功能齐全、设计新颖，并能体现出现代科学技术水平的新城中心区内，周围建有大量的多样化住宅。即使在一个仅有几万人口的新城中心，也可以设置相当规模的大学、商业和科研情报中心等等。这些高标准、规模化的公共建筑，同时服务于新增城市居民和周边村镇原有的人口，使新城的居民在就业、文化娱乐和生活服务方面都有享有与中心城区相同的水平（图7）。
图7 位于埃夫里新城的大学
2.4 以原有村镇为基础推动城市化
新城充分利用原有的城镇基础，往往包括10个甚至20多个小村镇。在这些已经半城市化的地域内，利用新城中心区的辐射作用，在一定范围内将住宅区、工业区、娱乐区等集聚在一起，提高半城市化地区的建设密度，促使这些地区逐步向真正的城市化地区转化。这种模式使新城能够很快地发展起来。
2.5 空间布局结构相似
在内部空间组织方面，巴黎新城一般由中心区、住宅区、工业区和开敞空间等功能空间组成，以RER 站场为核心，呈圈层状布局。小村镇与新开发地区相互依存，中间以绿带和交通联系。由于都是在现有小村镇基础上聚合而成，新城的空间结构较为松散。
3 经验和借鉴
3.1 在区域规划的指导下建设新城，优化中心城市的空间结构
在区域政策目标下，新城首要解决的是中心城市人口和产业的空间配置问题。以巴黎为例，指导巴黎大区发展的一系列规划都是从区域整体发展角度研究问题，谋求解决重大棘手的区域问题，并为新城规划和建设指明方向。如，SDRAUP规划打破了严重阻滞巴黎城市发展、导致中心过度密集的放射状同心圆结构，建立了两条平行于塞纳河的东南—西北方向的轴线，作为城市优先发展轴（图8）。
图8 根据区域规划巴黎新城都位于两条轴线上
3.2 针对新城建设的动力和障碍，建立法律保障和政策指引
健全的法律保障是新城开发的基石，多方面的政策指引是新城开发的强劲动力。重视立法，使新城开发及运作获得法定地位从而提高新城的运作效率和综合竞争能力。立法一般包括机构设置、土地政策、环境保护、资金筹措、住宅标准等多方面，也涉及给予参与新城建设的团体或私人以一定的优惠政策的规定。在土地开发或建设项目完成后，机构将通过有偿或无偿转让的方式，把管理权移交给各相关市镇或者由市镇联合体，由地方政府行使具体的管理职能，从而保证新城开发中的利润回归到地方财政。
3.3 区域交通网络完善，公共交通优先，建设大容量轨道交通
德方斯新区是目前欧洲最大的公交换乘中心，马恩拉瓦莱新城可在50分钟内抵达巴黎市中心，这都得益于新城建设重视公共交通。在完善区域交通网络时，优先投资建设大容量轨道交通。新城选址时选择距离适当的地点，不能离中心城市太近，以免发展到一定时候与主城连成一片反而加大了大城市蔓延式的扩展，距离太远则难以吸引中心城市的疏散人口和产业，无法实现新城最初的建设目的。根据国际经验，新城与中心城市之间的距离一般为20-40公里，不宜超过60公里（图9、10）。
图9 埃夫里新城的RER车站
图10 德方斯新区的公交换乘枢纽
3.4 整体经济运行环境对新城建设影响巨大，应随之调整区域和新城政策
巴黎新城虽然在起步10-20年时间就初步形成了一定规模，但是国家的社会经济发展情况对新城建设的速度和质量产生巨大影响，部分新城停止建设或者未曾开始。1965年的SDRAUP规划预计，至2000年巴黎人口将到达1400万到1600万，需要建设8个新城。由于经济滑坡，法国政府果断地在1969年规划修编中将规划人口减至1200万，新城的数量也由原来的8个减少到5个，每个新城的人口规模被下调了约50%。事实证明，区域政策调整避免了国家财力的巨大浪费，如圣康坦昂伊夫林新城，直至2007年人口不过14.7万，远未达到建设初衷（表1）。
4 案例：德方斯新城
4.1 发展起因
1950年代巴黎政府决定扩大巴黎市区范围，选择在距离巴黎城市中心区2公里的西端规划建设现代化的城市副中心，巩固法国作为商业、交通和文化中心的重要地位，调整和改变城市核心区域东部和西部发展不平衡的状态。
4.2 开发管理机构
通过德方斯区域开发公司（简称EPAD），政府可以引导区域的发展。该公司是一个具有工商性质的公共机构，与私营机构共同合作获取土地进行一级开发，并在当地政府、国家机关以及私人开发商之间建起投资的桥梁。同时，政府建立了另一个组织DATAR来保证城市发展是按照商业规则进行。它附属于国家政府，拥有发起公私合作的权力。
4.3 建设历程
1960年，德方斯新区采用人车分流的功能性规划原则，基本确定建立2层步行平台的规划设计方案，以中等规模建筑为主，这是后来称之为第一代高层办公楼的规划蓝图。1970年代初经济快速上升，促使德方斯进行第三轮总体规划，在商务活动方面扩展空间。德方斯作为巴黎老城区之外的CBD新区规划实施了高层建筑群，这种把新老城区、不同时代分区建设的规划，事实证明是成功的。2000年代前后，德方斯办公楼市场需求空前高涨，进入最辉煌的年代。目前德方斯新区已经形成高架、地面和地下三位一体的交通系统，是欧洲最大的公交换乘中心。每天运送通勤者达到35 万人次，超过八成的人进出德方斯选择乘坐公共交通。德方斯重视城市景观的营造，是一个以商务办公为主，服务配套齐全，居住、购物、会展、旅游等多种功能于一体的城市副中心（图11、12、13）。
图11 1943年和2011年的德方斯新区
4.4 存在问题
德方斯新区内部交通组织方式十分复杂，紧邻塞纳河的滨水地带未被良好利用，27.9%通勤人口造成公共交通运输的负担越来越重，使得德方斯与周边地区的关系被割裂。除此之外，新区内的住宅不能满足当地就业者的需求，大型商业休闲设施过于集中，以上都是德方斯进入稳定发展运营阶段后暴露出的问题。
4.5 远景
2006年批准的《德方斯更新规划》以“城市与人的和谐发展”为关键词，提出到2020年CBD将向西延伸至楠泰尔（上塞纳省省会），由现有的160公顷扩大至500公顷。环路改造和塞纳河滨水区域更新公共空间改造“缝补”割裂的城市肌理，增强其吸引力和可达性。更新规划将德方斯新区定位为欧洲第一中心商务区，同时也是“大巴黎计划”的重要组成部分（图14）。
图14 2006年的《德方斯更新规划》向西扩展
5 案例：马恩拉瓦莱新城
5.1 发展起因
考虑到巴黎地区的自然条件、地理条件、历史沿革以及实施的可行性，1965年SDAURP规划在塞纳、马恩和卢瓦兹河谷划定了2条几乎平行的城市优先发展轴线，确定了8座人口规模介于30～100万之间的新城（后改为5个）。马恩拉瓦莱新城就是巴黎地区5个新城之一，位于北部城市发展轴线的东端（图15）。
图15 马恩拉瓦莱新城的区位和交通
新城由来自3个省的26个市镇共同组成，占地约152平方公里，在东西长22公里、南北宽3-7公里不等的地域范围内呈线型分布，并被重新组合成4个城市分区。新城在区位、交通、环境和人文等方面的条件得天独厚，具有相当大的发展潜力，被公认为巴黎新城中发展最快并且最为成功的一个（图16）。
5.2 发展进程
SDAURP规划针对马恩拉瓦莱新城的发展提出若干概念性原则，如，新城要缓解郊区就业岗位缺乏、设施配备不足的矛盾，促进巴黎东部地区的重新平衡发展。同时，新城的空间布局采用瑞典新城模式，围绕地铁车站组织城市空间等等。
1969年马恩拉瓦莱新城正式开发建设。1972年马恩拉瓦莱国土开发公共机构（简称 EPAMARNE）针对新城前3个分区展开了全面的规划研究、土地开发、市政配套工作，标志着新城开发进入到实质性的建设阶段。法兰西国土开发公共机构（简称 EPAFRANCE）与迪斯尼公司的合作和投资，于1987年启动了新城第四分区的规划建设，预示着马恩拉瓦莱新城发展的新时期的开始。马恩拉瓦莱新城实施分期建设，4个城市分区分别建于不同历史时期，目前的发展进程也有明显差异（表2）。
第一分区巴黎之门建于1970年代初，包括大量的商业、办公、教育、体育等公共服务设施，以及3500户住宅和城市公园，至今已形成相当规模。巴黎之门成为除巴黎和德方斯以外的第三个三产就业中心，在调整巴黎东郊空间结构重组、促进巴黎东郊协调发展等方面的作用十分突出。第二分区莫比埃谷在1970年代中期开始动工，以容纳由于新城城市中心的吸引而产生的人口增长。由于新型城市功能空间（如产业园区、研发中心等）不断出现，该分区其成为具有国际影响力的科学研究和培训中心。第三分区比西谷的建设始于1985年，目前仍处于起步阶段。它依托原有市镇，由住宅、商务办公和产业开发等几大功能区组成，主要职能是接纳以知识经济生产为特征的新型企业，以适应80年代以来巴黎地区的经济社会发展向后工业化过渡的新趋势。第四分区欧洲谷由于1980年代出现的财政困难建设滞后，直到1987年巴黎迪斯尼主题公园为契机才得以落实。作为马恩拉瓦莱新城最年轻的一员，第四分区的发展势头十分强劲，在社会、经济、旅游、税收和创汇等方面都产生了巨大收益。
5.3 经验和借鉴
5.3.1 发展动力主导新城功能和布局的变化
城市发展动力由传统制造工业向新型技术工业和第三产业转变，使新城涌现出商务中心、研发机构、产业园区以及主题公园等新型城市功能空间，并在城市空间布局中占据主导地位，例如迪斯卡特科学城、巴黎迪斯尼乐园等。新城规划建设更加注重提高城市环境质量和城市生活质量，体现对自然环境和社会人文的尊重（图17）。
图17 马恩拉瓦莱新城鸟瞰（局部）
5.3.2 交通优势明显
新城处于巴黎以东的交通要到与通往东欧和北欧的高速公路的交汇处，境内有多条公路、铁路穿行，以及大容量的公共交通建设，极大地方便了新城居民与其他地区和国家的交通联系。如，RER的A号线横贯新城，设置9个车站，可以在50分钟内抵达巴黎市中心。
5.3.3 政府投入和资本运作共同运作
建设资金来源由以国家投入为主向国家投入与国际资本并重转变，拓宽了新城建设的资金来源渠道，为未来的城市发展提供了坚实的资金保障，可以认为这是经济全球化的大势所趋。如为新城开发的主要投资方之一，迪斯尼公司在新城过去、现在和未来城市发展中的作用和地位都可谓举足轻重（图18、19）。
图18 第四分区欧洲谷的购物村
图19 第四分区欧洲谷迪斯尼乐园
5.3.4 政府多个部门共同主导
巴黎新城不是一级行政建制，不存在独立的新城政府，而是由特别成立的开发公共规划机构管理。马恩拉瓦莱新城的EPAMARNE和EPAFRANCE两家开发机构以多重身份参与新城的规划、建设与管理。作为地方的长久合作伙伴，它协助地方解决复杂的技术问题、建设跨市镇的市政基础设施等。
5.4 当前
法国政府始终对新城发展保持极大关注。1994年，重新编制的《巴黎地区国土开发指导纲要》（简称SDRIF 规划）将马恩拉瓦莱新城确定为巴黎地区5个重点发展极核之一。2000年由法国设施、交通和住宅部牵头，多个政府部门共同发起了“法国新城的历史与评价”研究计划，总结法国新城建设的历史经验。
由于马恩拉瓦莱新城在长达23年的建设中没有成为一个行政区域，居民对新城缺乏认同感，产生了诸多不协调。2006年新城在第二分区莫比埃谷正式成立相当于地级行政单位的政府机构，以期扭转这种局面。由于迪斯尼公园的良好运转，2011年第四分区欧洲谷区扩展了19.09平方公里的新增建设用地（图20）。
文字参考来源：
[1] J·鲁宾斯坦、金经元，法国的新城政策. 城市规划研究[J],1981（04）.
[2] 刘金声， 法国新城政策十五年来的执行情况. 城市规划研究[J],1985（12）.
[3] 刘健.马恩拉瓦莱：从新城到欧洲中心——巴黎地区新城建设回顾. 国外城市规划[J]，2002(01).
[4] 张捷、赵民著，新城规划的理论与实践——田园城市思想的世纪演绎，中国建筑工业出版社，2007.
[5] 陈一新. 巴黎德方斯新区规划及43年发展历程. 国外城市规划[J],2003(01).
[6] 李明烨. 由《拉德芳斯更新规划》解读当前法国的规划理念和方法. 国外城市规划[J],2012(05).
供稿人：中国城市规划设计研究院学术信息中心 胡文娜
注：本研究为与住建部城乡规划司规划管理处共同承担的“城市新城新区建设问题研究”的部分成果。