王凯：京津冀空间协同发展规划的创新思维| 实践探索
（原文刊登于《城市规划学刊》2016年第2期。限于篇幅，此为原文部分节选。）
关键词 ： 京津冀协同发展；一体化；区域规划范式
1 京津冀协同发展作为国家战略的背景解析
2014年2月26日，习近平总书记在北京考察城市建设工作并召开京津冀三地领导座谈会，分别就北京市城市建设和京津冀协同发展提出五项要求和七点指示。对北京提出了“四个中心”定位和世界一流和谐宜居之都的建设总要求。就当前首都发展中的主要问题，习近平用“城市病”给予概括，并提出首都发展问题的解决必须立足区域协同发展。
他指出，“京津冀同属京畿重地，地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念。围绕首都形成核心区功能优化，辐射区域协同发展，梯度层次合理的大首都城市群体系。随后于2014年10月17日、2015年2月10日、4月30日等多次就京津冀协同发展给予批示，这是新中国历史上，党和国家最高领导人第一次就首都地区的发展给予如此多的具体指示。在2014年底的中央经济工作会议上，京津冀协同发展进一步被确定为与“一带一路”、长江经济带并列的三大国家区域战略之一。
2 京津冀协同发展中的突出问题分析
北京人口与功能过度聚集，大城市病问题突出
区域生态环境问题突出,水资源和大气环境堪忧
城镇体系结构失衡，二级中心城市发育滞后
城乡建设用地粗放，产出效益低
创新与服务“断崖效应”显著，产城分离现象严重
空间协同发展缺乏引导，区域管制机制严重缺位
总之，京津冀协同发展中的问题是多方面的，本文涉及的主要是空间发展方面的。当然，产生问题原因非常复杂，也是历史的长期累积所致。分析京津冀协同发展中问题的深层次因素，主要有以下两点新认识。
一是过度的政府干预与放任的市场环境。一方面，多年来从中央到地方，大量优质公共服资源（教育、医疗、文化）与重大设施（如奥运）、国家级政策在北京过度集中，造成北京与周边地区之间存在巨大的发展机遇落差，吸引了周边乃至全国大量人口向北京集中。另一方面，社会主义市场经济体制建立以来，市场监管不力，没有形成全域开放、公平的资源价格体系；监管体制缺位。特别是北京的土地、水、电等资源价格偏低，大量一般制造业、物流业等非首都功能在中心城区“井喷式”发展。与此同时，以环境为主的监管体制缺位，尤其是对不符合区域生态环境承载力的产业、功能缺乏监管，对农村地区的无序盲目发展缺乏合理引导。上述两方面原因的叠加效应，不仅造成北京的“大城市病”，也拉大了区域之间的差距，进而引发区域性生态退化危机。
二是从“京畿”到“京津冀”的历史包袱长期积累，管理体制问题突出。元、明时期，两朝延用区域中央直辖管理体制，辖区内多府并存；清朝时期，直隶设省，采取督府并行管理体制，京畿地区的地方行政管理体系完全服从中央。但民国以后，京津区划从“小市”变为“大市”，不仅行政区划面积逐步扩大，行政等级也从附属河北变为平级，优势资源随着行政管理架构而高度集中；而河北省的省会在1913至1968年间多次摇摆，不仅影响其主要城市重大功能与设施的布局，也造成了资源配置的严重浪费。
3 京津冀空间协同发展规划的创新思维
3.1 规划的认识论与方法论
京津冀地区的规划有其特殊性。在认识论上有三点需要把握：一是规划有很强的政策性，本次区域协同发展是自上而下推动的，规划需要全面落实中央关于京津冀协同发展的系列指示和具体要求，还要模范贯彻新时期国家全面发展的新要求，如“四个全面”、“五位一体”等，实现国家战略在京津冀地区的综合示范。二是规划要有很高的科学性，京津冀的核心地区作为一个典型的大都市地区，发展要符合世界大都市区地区发展的一般规律，规划既需要参照世界大城市地区的发展经验，也要充分吸纳国内多年来对京津冀协同发展的科学研究成果，实现科学发展。三是规划要有显著的有效性，规划需要解决当前京津冀发展中的突出问题，也要提前构筑区域发展可持续的空间格局，实现区域高品质的永续发展。
在方法论上则需要集中在“一体化”的把握上。即一体化的本底认识，一体化的空间谋划和一体化的有效管理。一体化的本底认识是前提，涉及区域的自然、历史、人文等条件，是一切发展的基础；一体化的空间谋划是核心，涉及区域的职能体系和空间组织，以及生态、交通、产业、文化、公共服务、市政基础设施等支撑体系，缺一不可；一体化的有效管理是保障，涉及区域空间管理制度、城乡一体的体制机制等方面，这是实现区域治理创新的根本所在。
京津冀地区空间的协同发展在三条主线上展开：一是以综合承载力分析为基础，科学分析区域的人口、用地规模和空间布局，实现生态文明建设贯穿京津冀协同发展的全过程；二是以协同发展、创新驱动为原则，建立区域一体的功能体系与和谐宜居、结构合理的现代城镇体系，实现区域竞争力的整体提高；三是以提高区域空间品质为目标，在体制机制上创新，实现京津冀区域治理的现代化。即底线思维理本底，战略思维谋发展，创新思维促管控。规划研究的技术路线如图2所示。
3.2 规划的主要技术内容
3.2.1 以综合承载力分析为基础，实现生态文明建设贯穿发展的全过程
客观分析水资源条件，“ 以水定人”。
综合分析区域生态承载力，“以地定城”。
客观分析大气环境容量，“以气定形”。
在上述分析的基础上，以区域生态安全格局为基础，确定城镇的开发边界。首先，结合京津冀的自然地理环境，构筑“一区三带、多廊多心”的生态安全格局（图4）。“一区”为太行山-燕山山脉的生态安全屏障；“三带”分别为坝上高原生态防护带，渤海湾沿海生态保护带，京津保湿地生态过渡带；“多廊”分别为水系廊道和北京、天津、石家庄等城市生态绿楔；“多心”分别为区域内的重要生态湿地、水源涵养区等生态绿心。以此为背景，逐级落实划定北京、天津以及河北省各地市的城镇开发边界，引导城镇空间有序、高效拓展。同时按照“严控增量、盘活存量、优化结构”，控制城乡用地规模，进一步明确2020年、2030年城镇建设用地和城乡建设用地的控制要求，提高土地的集约利用效率。
3.3.2 以协同发展、创新驱动为原则，构建以首都为核心的世界级城市群
第一，构建全域覆盖、协同一体的功能体系。
第二，建立“一核双城两翼多支点”城镇总体格局。
第三，以“多中心网络化”的方式率先建设京津冀核心地区。
第四，建设围绕中心城市建设一批专业化小城镇，并建设田园乡村地区。
3.2.3 以区域一体、城乡统筹为目标，实现京津冀区域治理创新示范
第一，强化三类重点管控，确保可持续发展底线，并强化自上而下的规划管理与监督检查机制。首先，确定城镇发展禁限建区。在生态红线基础上，划定禁止建设区、限制建设区，对开发建设行为实施分级管控。其次，重点管控跨界冲突地区。重点对环首都地区（通州-北三县、北京新机场周边地区）、渤海湾区、天津境内的北京及河北所属农场规划建设实施统筹管理。第三，梳理政策扶持地区：集中扶贫连片区、张承生态涵养区、县镇治理试点地区。区域管控的重点是跨界冲突地区，如北京新机场周边地区、北京通州与廊坊北三县地区，这类地区需要由中央政府出面编制跨界区域一体化发展规划，联合划定城镇开发边界，共建环首都“生态绿环”，推动跨界重大交通设施贯通；围绕规划管理要完善包含中央、省市政府的规划建设管理机构。
第二，制定相关配套政策。首先，建立区域绿地的建设配套政策。其次，探索跨区域合作配套政策。。第三，试点县域农村地区转型发展配套政策。第四，其他相关配套政策。在海绵城市、生态城市、地下综合管廊建设等方面给予支持。
第三，落实“京津冀空间一张蓝图”，通过规划指引推动三地分工协同发展。首先，按照控制增量、疏解存量、疏堵结合的原则，控制人口和用地规模。其次，积极调整中心城区功能，提升空间品质。引导北京郊区新城向区域新城升级，提升城市现代化治理水平。中心城区严格控制新增开发建设；利用存量空间创造混合功能发展与创新空间，保留创新人群创业的低成本空间。第三，继续加强生态修复与环境治理。修复与建设环北京三道绿化隔离带，建设六条绿楔，并保护城市通风廊道，实现环首都国家公园体系建设。第四，推动北京旧城的整体品质提升与活力重塑。严格按照法律法规和历史文化名城保护规划的控制要求，保护和恢复古城整体风貌，重塑东方古都独特魅力；优化提升代表国家形象的城市公共空间环境和国家精神文化纪念场所。旧城要按照“修补原肌理、修复原生态、修整旧城区、修缮古建筑”原则，在保护好胡同等历史文化街区整体风貌基础上加强人性化设计，营造精致和谐的氛围。第五，充分运用财政税收等政策手段，抑制中心城区的过度建设。如新增交通拥堵费、拥挤资源税等。
4 京津冀空间协同发展规划的范式探寻
4.1 京津冀规划实践回顾与总结
1980年代开展的《京津唐国土规划纲要研究》编制工作是该区域协调发展规划的开端，由当时国家建委下属国土局的试点规划（黎福贤，1985年）。规划提出了重视天津滨海地区工业开发，建设唐山新型工业基地的任务，但由于后来部委机构调整和地方行政区经济的阻碍，该规划始终未能出台。2004年11月，国家发展和改革委员会在《京津冀都市圈区域规划研究报告》基础上编制了《京津冀都市圈区域规划》，并上报国务院，但该规划也未出台。2008年由住房和城乡建设部联合京津冀三地编制的《京津冀城镇群协调发展规划（2008-2020年）》，更加注重对于区域整体发展的调控和协调，将更多的发展权交给市场去决定，2008年3月由住房和城乡建设部与“两市一省”政府联合发文颁布实施。但由于执行主体与实施机制缺位，该规划也没有发挥其应有作用。正是由于京津冀地区长期缺少上位的区域规划，使得北京、天津城市总体规划，河北省城镇体系规划未能找到区域层面的支撑；也由此导致三地规划长期处于“对接缺位”状态，一定程度上导致了各地争抢资源、恶性竞争局面。某种程度上讲，京津冀的协同发展难题是中国典型的区域规划难题，且在京津冀地区表现地尤为明显。
上述这些规划由于缺乏一个自上而下的执行主体，同时缺乏规划监管机制，使得规划不能有效协调京津冀三方的利益与诉求。为此，地区之间的协同机制一直在尝试。2004年的“廊坊共识”实际上已经从完善体制机制，推进创新发展，促进区域协同要点上给出了明确方向，但也因没有一个监督、推动、协调“两市一省”的“权威结构”来落实而成为“空谈”。而自2000年以来，京津冀两两之间也在交通、旅游、人才、创新等方面签署过若干合作协议，但由于利益诉求的巨大差异，取得的成效不大。最能反映三地间缺乏沟通成效的事可以从河北省的区域发展战略的不确定性和摇摆中体会到。1980年代中期，河北省提出的“山海坝”和“环京津”的发展思路，到了1990年代中期调整为“环京津、环渤海”的区域战略。但由于其后10年左右里河北省这两大战略区域的发展并不理想，因此在“十一五”时期，河北省又提出了“一线两厢”的战略思路。但接着“十二五”初期河北省再次改变区域发展思路，提出了“环渤海、环首都”区域发展战略，而在最新公布的河北省新型城镇化规划中，河北省又有意弱化了环首都概念，在保留沿海发展带基础上，强化了石家庄、唐山作为京津冀南北两大增长极地位和作用。
4.2 区域规划的理论与方法回顾
客观地讲，经典区域规划理论与方法依然对于今天的空间资源统筹、功能协同发展有着重要的借鉴意义。
国内专家学者也积极探索京津冀协同发展的体制机制。自2000年以来，清华大学吴良镛教授及其团队持续跟踪京津冀地区的发展。2005年由吴良镛先生主持的《京津冀城乡空间发展规划研究报告（一期报告）》中将首都与区域的融合发展提到重要高度。他提出“大北京”的概念，核心是引导“大北京”地区共同发挥国家文化、科技、金融等中心作用，解决大城市病问题，并促进区域整体发展。紧接着在第二期报告中，提出“一轴三带”的城乡空间格局，以绿色开放空间为分隔，采取“葡萄串”式空间布局，避免城镇连绵发展。2013年的第三期报告是在深入分析了近几年来京津冀发展面临的突出问题，总结反思过去的研究成果，进而又提出了推进区域协同发展的“四网”策略，包括多中心的城镇网络，综合交通运输网络，区域生态安全网络和文化复兴网络。本期报告还提出了建设“畿辅新区”、“京津冀沿海经济区”、“张承国家级生态文明建设试验区”的行动构想，立足这三大协同区也提出了相对务实的协同发展机制。
4.3 新时期的区域发展规划需要新的范式
作为国家战略的京津冀协同发展，有着我国城镇密集地区的典型特征与问题，概括起来包括：区域发展差异与差距显著，人口规模庞大且分布高度密集，空间资源开发与保护矛盾尖锐，行政区划等体制因素制约明显。解决京津冀的空间协同发展问题，对于探索我国城镇密集地区的规划转型具有十分重要的示范意义。京津冀空间协同规划的新范式包含如下三个方面。
一是立足深度协同的系统论，坚持“底线思维理本底，战略思维谋发展，创新思维促管控”的规划方法论，这是顶层设计的思路。这种顶层设计既兼顾了自上而下政府的有限公共干预，避免外部负效应；也兼顾了自下而上的政策试点突破，为解决区域差异化、多样化问题提供了方法。
二是，明确了政府的有限公共干预内容，界定了政府与市场的边界，明确层级政府的事权。特别是京津冀空间协同规划坚持了“承载力、竞争力、管制力”的区域协同规划纲领，是政府公权的直接体现；同时明确不同地区政府，不同层级政府各自的权利清单、责任清单、负面清单。特别需要指出的是，京津冀是我国长期政府过度干预，又存在权责空间缺位的地区，解决机制矛盾就必须通过强制的自上而下管制力来推进协同，避免最差；但对于长期的协同发展则应是构筑新的协同发展规则，发挥市场的主导作用来推动协同。
第三，京津冀空间协同规划体现了长远可持续发展目标与近期实际行动的有机结合。本次规划除了构筑符合区域整体利益和生态环境承载力的城镇体系、区域生态安全格局、城镇开发边界、“六大网络”等内容，也明确了三地的协同规划任务及近期行动计划，为规划目标在北京、天津总体规划和河北省城镇体系规划中的落地奠定了基础。
总起来说，国家经济发展进入了新常态，创新驱动发展成为全社会的共识。对于与社会经济发展紧密相关的城乡规划工作而言，理论与实践的创新是一个永无止境的课题。诚如吴良镛先生在人居科学院成立大会上引用王国维“学无新旧也，无中西也，无有用无用也”后提出，应追求合乎本时本土之学术“范式”（paradigm），创造中国特色人居意境。京津冀区域协同发展是一个具有典型意义的区域规划理论与实践案例，协同发展其实只是开了个头，更多的理论与实践的探索需要学界同仁长期的共同努力。
(2014年12月26日，京津冀协同发展领导小组第四次会议决定由住房和城乡建设部牵头编制“京津冀城乡规划”（原名为“京津冀城镇体系规划”）。由中国城市规划设计研究院牵头，联合北京市城市规划设计院、天津市城市规划设计研究院、河北省城乡规划设计研究院共同承担，国内多家研究机构协助，是一项多专业、多机构共同参与的工作。住建部副部长陈大卫全程指导工作，城乡规划司孙安军司长等领导全程把控，本文根据该项工作的部分技术内容及作者本人的理论思考撰写。衷心感谢中国城市规划设计研究院绿色城市研究所副所长徐辉高级城市规划师对本文的贡献，感谢规划工作组全体同志的辛勤工作。)
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