赵燕菁：总体规划层面如何实现三规合一或多规融合？ | 焦点观察
赵燕菁：厦门市规划局局长
回答这个问题，先要回答什么是“一张图”？这张图是可以变的吗？现在通常的理解是，“一张图”就是城市规划师编制，人大或政府批准的那张“总图”。如果是这样定义“一张图”，那么“一张图管到底”就绝无可能。不要说管到底，按照我的经验，一年都不一定管得了。没有一场战争是一丝不苟按照最初参谋部制定的作战方案实施。规划也是如此，一旦展开，就必须根据战场形势的变化不断调整。
那么专业定义的“一张图”应当是什么？按照总书记讲，规划要先布局，后落子。我理解，“一张图”就是“局”，“一张图管到底”的正确含义，应当是“一盘棋下到底”——城市管理者不能随意掀盘，重开一局。“一张图”不是一成不变的“棋谱”。“管到底”就是要在上一个棋手布下的局上，根据对手的变化，把棋下完。
城市治理和下棋最大的不同，就是下棋的棋手是不变的，城市治理则需要经常更换棋手。每一任领导，实际上下的都是前任的“残局”。“一张蓝图管到底”就是要求城市治理不能随意推翻已经下到一半的残局。这就要求新的领导人，首先，要收拾前任留下的残局；其次，要给下家留下“好局”。
要领导人做到这两点，城市规划自身首先要从“棋谱”转变为“棋局”，要从自以为是的“科学”中解脱出来。不能把“一张图管到底”理解为建筑设计的施工图。强化每一个地块、每一个功能的规划“刚性”，并不能“一张蓝图管到底”。对“棋局”而言，规划的空间结构、开发秩序、发展方向、增长边界、生态红线等规则更重要。“一张图干到底”更多的是指规则的刚性化，而非图纸的刚性化。任何人接手这盘棋，都只能是“马走日、象走田”。而规划现在的问题恰恰只有图纸，缺少规则。
“三规合一”和“多规融合”，不是我们的创新，而是我们的问题。为什么外国没有多规合一的问题？因为人家没有像我们这样在同一个空间，不同的部门按照不同的规则交叉管理。这就好比围棋比赛中，同时加入了五子棋的规则。为什么城市户籍管理不会出现类似的问题？因为真正发放许可的只有干部们，其他部门，比如计生、城管、教育都只能将自己的要求附加到户籍管理的规则里，而不会单独给一个许可。
问题出在制度，而非规划。现在从规划入手，试图通过把“图”合在一起，来解决空间分散决策，一开始就是错误的方向。因为没有一个部门准备放弃自己的规则。不触动体制的“合一”，不过是“整容式”的改善，空间分治的实质依然如故。多规合一这个喧嚣一时的话题，很快就会和主体功能区之类的规划一样，成为规划史上的一片“浮云”。
任何工具的好坏，取决于其解决问题的效果。判断总体规划的好坏，先要明白总体规划的用途。现在总体规划之所以让用户感觉不顺手，关键在于我们希望总体规划解决的问题，同现实中总体规划被用来解决的不是同样的问题。
当初设计规划体系的人，把城市看作一座建筑。一系列的规划就是把这栋建筑从概念变成现实的“施工图”。现实中，“城市”从来不曾是一座建筑。真实的城市，一直处于不断地变化之中。特别是在经济高速发展阶段，从规模、方向、功能都在连续不断地改变。
但我们的规划体系只能通过把城市分解为一个个不同“建筑”的片断，来近似地趋近变化的城市。一旦城市进入高速发展阶段，总体规划非连续的脉冲式的调整，就变得难以适应。为了消除规划蓝图的失真，规划就必须不断加快调整的频率。这必然导致总体规划与政府行政效率长期处于紧张状态。
解决的办法，第一是约束用户——你政府别一直在变，现实与规划有矛盾，要首先服从规划，要“一张蓝图管到底”。多少年来，这一直是规划师们的努力的方向。但实践下来，都是规划给现实让路。我从学校，到设计院，再到政府，虽然从事的专业都叫城市规划，但却越来越放弃对规划蓝图的坚持。
虽然也不时有高级领导呼吁尊重规划，但这些令“校园规划师”和“设计院规划师”们肾上腺不时飙升的口号，从来不会让“政府部门规划师”当真。因为他们知道，变化的现实面前，解决问题比尊重规划更优先。这就像你找不到一个人会削足适履，把长大的脚一定要塞进当初买的小鞋一样。
第二个办法，就是改变我们自己——让规划一直保持变化，不断调整自己，应对外部预想不到的变化。但总体规划无论是编制还是审批，都是为了减少变化而不是适应变化而设计的——“城市施工图”的定位，使得总规一定要周期性编制而且调整程序非常复杂。尽管如此，调整鞋的尺寸，总比削足适履来的现实。
在目前无法改变法律规定的审批程序的情况下，把中央的事权、省的事权和地方的事权分开，分别对应总体规划的不同内容，是恢复规划弹性的一个变通办法。中央审批（并调整）城市性质、城市人口、城市结构等，省政府审批（并调整）与周边地区相关的规划内容，比如区域交通、跨流域资源分享、污染的防治等。大部分操作层面的内容，道路、桥梁、给水排水、电力电信等，都由地方审批并调整。
同一个总规，越往上，内容越少、刚性越强；越往下，内容越多，调整越容易。这样，总体规划就可以避免所有内容都用一种强度管理维护，而是在刚性和可变性之间取得平衡。
同时，通过信息系统，建立覆盖总体规划到详细规划的“一张图”。这张图要达到和审批同样的深度。日常的项目审批一旦通过，就要及时维护到一张图上，确保“一张图”可以滚动反映城市的即时变化。只有当规划能够与现实的变化保持同步时，才可能从根本上解决总体规划审批与政府行政效能不匹配的问题。
首先要回答的问题是，为什么要组织公众参与？谁是“公众”？朗方提出华盛顿规划的时候有公众参与吗？没有。华盛顿是个好规划吗？当然。深圳的总体规划当初有公众参与吗？没有。但深圳是最成功的规划。为什么那时可以没有公众参与？答案很简单，因为对一个新城而言，使用它的公众还没有出现呢！所谓公众，就是这个项目的利益相关人。对于新建城市而言，利益相关人一开始并不存在。
现在为什么我们要组织公众参与？那是因为我们的城市已经有了“公众”——购买了城市不动产的永久居民。我们的规划会改变他们现有产权的状态。这就像一个小区，刚建设的时候，开发商怎样做理论上都可以，因为他就是唯一的利益相关人。而当小区建成交付使用，那怕部分建成，部分交付使用，开发商的任何规划改变，就必须征求利害相关人的意见。
公众参与的前提，首先必须筛选出合格的利害相关人。这并不像我们想象的那么容易。不同的定义的利害相关人，公众参与的结果可能完全不同。美国入侵伊拉克，遭到全世界多数人的反对，但却在国内获得很高的支持率。
城市总体规划也是如此。原来的城市，大部分都是新城区，政府可以根据自己的设想规划建设。但现在城市的居民越来越多，利益越来越大，规划的改变自然要征求利害相关人的意见。
同一般开发项目不同，总体规划层面上的公共参与利害相关人非常分散，每一个人只对城市的一个局部是利害相关人，而他却被要求对整个城市的规划进行参与。在英国，公众参与周期极长。我在阿特金斯工作时，一个规划师告诉我，他参加一个规划花了十年时间，解决了一万多条公众意见，最后再拿去征求公众参与，结果这次给公众提出了两万条意见！
总体规划如果公众参与，首先一定要有效区分利害相关人。比如，我们可以把城市分为建成区和新建区。不同的区域，采用不同的方法。没有相关利害的只可以提建议，有利害相关的才能发表有法律意义的参与意见。利害相关人，必须是拥有本地不动产的居民，而不是随便哪个路人甲。
参与问题的提出也要真正能显示出公众的偏好。比如说，在你家周边建设垃圾处理站，你若问他是否同意，他肯定说不。但如果告诉他你必须每天自己输送垃圾，她愿意选择哪一种？你若问，在你家附近建设公园，他肯定支持。但若告诉他，公园会导致他家不动产升值从而多缴财产税，他会支持还是反对。没有具体的问题，必然会导致虚假的参与，一旦出现问题，当初公众参与的结果，不会给政府的决策提供任何有法律意义的支持。
内容来源：《北京规划建设》2015（5），原文章名“关于城市规划的对话”，节选。
本文分享自“清华同衡规划播报”微信公众号，特此鸣谢。