深圳城市总体规划的发展历程与实施评价│总规话

作者：邹兵（深圳市规划国土发展研究中心 总师）

编者按：7月15日，中国城市规划学会城市总体规划学术委员会2016年年会在京召开，本届年会主题为"规划60年——城市总体规划发展新趋势"。邹兵总师受邀在年会上做主题发言，介绍深圳正在开展的新一轮总体规划修编的情况。此文是根据其所作的主题报告改写而成。

站在当前这样具有历史意义的时空坐标点上，以有些惶恐的心态讨论这个宏大的命题，既是对今年总规学委会“规划60年——城市总体规划新趋势”的年会主题的积极响应，也是作为深圳规划工作者一种历史责任感的承担。深圳，是世界城市发展的一个独特标本。在短短36年的时间里，以一种前所未有的时空压缩方式，完成了从边陲小镇到现代化超大型城市的巨大跨跃，创造了人类城市发展史上的奇迹。深圳城市发展的历史价值和意义，远远超过了它自身的职能和定位。从政治价值上，它是中国改革开放的象征；从城市价值上，它是发展中国家城市快速成长的典范；而从行业或学科的价值上来说，深圳是规划引导城市可持续发展的样板。

适应城市超常规发展的需求，深圳很早就形成了“滚动规划”的传统，粗略统计，特区36年来组织编制过12次总体层面的规划和发展策略。以下仅就三版具有法定意义的总体规划进行简要评述。

一86总规：“基本按照规划进行建设”的成因

86版特区总规对深圳乃至全国的城市规划都具有重要的里程碑意义。它不仅有效指导了城市起步期的建设；更重要的价值是，其规划编制中弹性预测人口规模的方法、带状组团空间结构模式、超前布局大型基础设施的理念，还有规划实施中对福田中心区的土地预控和分期建设安排，以及关于深圳机场选址的执着坚持等，都已经成为中国城市规划教科书的经典实践案例。
而原特区之所以能够成为“基本按照规划进行建设”的城市典范，我把它归结为以下几个方面要素的影响：一是遵循城市规律，坚守规划原则；二是适时调校的滚动规划编制机制；三是以招商局、华侨城、盐田港等大型企业集团为代表的集规划、建设、管理、运营于一体的成片开发模式，以“诸侯并起”的方式迅速建成各具特色的功能组团；四是对原特区土地集中统征实现全面国有化，保障规划实施；五是建立“取之于地、用之于地”的国土开发基金模式，形成城市建设资金的良性循环。原特区只用了大约10年就基本完成搭骨架、铺摊子、打基础的工作，为今后的填充式开发框定了空间格局。

二96总规：“全域开拓”的得与失

96版总规适应城市高速增长期的空间拓展需求，首次将城市规划区拓展到全市域，确立轴带结合、梯度推进的网状组团结构，统一规划建设用地和生态用地。当前普遍倡导的“区域协调、城乡统筹、两规合一” 等理念，在96版总规中都有所体现。96版总规为破解原特区发展空间不足的矛盾，以一种全覆盖的扩张型规划方式，对全市域土地空间进行整体布局，为后来全面推进特区一体化打下了基础。后来原特区内外实际发展状况与规划目标形成的巨大反差，也引起对于当时条件下实施“全域开拓”的得与失的争论。有观点认为96总规的失误在于过分追求空间均衡而不是差异化发展，以及对于战略性区域的判断偏差等，但我认为这只是停留在规划编制思路和观点的争论。96总规实施未获得理想成效的根本原因，在于缺乏适应全域开拓的制度条件支持，这些因素包括：原特区内外土地制度基础不同形成迥异的发展模式；行政资源与管理范围严重不匹配，导致规划管理在原特区外的大面积失控；市级财政对原特区外投入不足，实施主体的责任不清；“扁平化”无序蔓延，难以形成具有辐射力的发展极核；等等。其结果，必然导致原特区外陷入低成本投入、低标准建设、低质量环境、低效率使用的恶性循环，实际发展与规划目标反差巨大。
为弥补总规实施不力的缺陷，深圳2000年以后在完善规划编制技术方法和实施机制方面进行了一系列探索，包括编制组团规划和专项规划、建立近期建设规划—年度实施计划的实施序列等。

三10总规：存量发展的喜与忧

正在实施的深圳10版总规率先探索了非用地扩张型的规划编制方法，引导城市空间发展由增量扩张转向存量优化，被誉为“规划转型引导了城市转型”的范例。规划从区域协作、经济转型、社会和谐、生态保护四个维度构建了服务城市转型的分目标指标体系，作为规划评估和监测的标尺。我们正在开展的总体规划实施评估研究发现，过去5年，上述规划目标中最为成功的是经济转型，深圳交出了十分亮丽答卷，被誉为创新发展的典范，引起全国和世界瞩目。不仅产业结构和经济效益不断提升，而且万元GDP能耗、水耗、地耗都持续下降。区域协作、社会和谐和生态保护也取得明显成效，一句“来了，就是深圳人”既使得深圳成为对于外来人群最包容的城市，但也派生出诸多社会问题。随着前海中心和大运、龙华、光明、坪山等新城的建设，“三轴两带多中心”的空间结构日趋优化，带动了全域的均衡发展。10总规的最重要意义在于探索了存量发展的实施路径，在此重点对其实施成效进行评估。2012年，深圳的存量建设用地规模就首次超过新增用地，标志着空间利用模式的成功转型。这得益于以《城市更新办法》为核心的一系列促进城市更新政策措施的有力支持，包括：政府引导、市场运作的城市更新“深圳模式”探索，协商式的城市更新单元规划实践，规划和土地政策手段并举，以及多方利益共享、责任共担的城市更新机制建立等。存量发展模式的转型的确带来了可喜成效，总结为八“喜”：保障了发展空间，提高了土地效益，改善了民生设施，完善了城市功能，拉动了经济增长，稳定了住房供应，优化了用地结构，坚守了安全底线。但与此同时，存量发展模式也存在诸多忧患，概括为八“忧”：加大了项目落地难度，抬高了空间使用成本，提高了城市开发强度，加重了公共服务负担，加剧了基础设施压力，增加了城市安全风险，打破了社会生态平衡，增大了违建处理困难。反思10总规，期望仅通过产业转型来实现人口社会结构、用地空间结构、生态环境结构的彻底转变，思路过于理想化。

评估10总规实施5年多的成效，城市转型的成功主要体现在产业和经济方面，社会和制度转型任务仍然十分艰巨；深圳在发展模式上摆脱了对土地财政的依赖，但发展理念还未超越增长主义和GDP崇拜的惯性思维；在国家发展转型的整体制度环境没有根本变化的背景下，深圳单一的空间模式转型，已经面临更加尖锐的矛盾和更严峻挑战。因此，深圳的城市转型任重道远，不可能毕其功于一役，将经历一个长期、艰难和复杂的过程。

四结语：深圳总体规划发展历程的启示

从深圳历版城市总体规划和实施效果来看，旺盛的发展需求和资源供给的矛盾一直贯穿深圳城市发展的全过程，也是深圳总规编制和实施长期面对的重大难题。而深圳历次总规编制的创新，都源于不同时期资源发展观的认识转变，以及由此带来的空间利用模式突破。深圳历次总规实施的成败得失，既取决于规划自身的科学合理，更取决于配套的制度变革和政策支持力度。

与经济特区共同成长的深圳规划，其探索的价值和意义不在于“特”，而在于“新”和“先”。深圳总是先于全国其他城市遭遇发展的新矛盾、新问题，逼迫深圳必须率先探索规划编制和实施的新方法、新模式。深圳规划的创新，永无止境。

注：本文分享自“深圳城市研究”微信公众号，特此鸣谢.

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