工作概述
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广域空间规划的探索——海口“多规合一”实践探索
本文为中规院北京公司规划设计一所李家志所长在“2016年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心审阅并授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
“多规合一”工作具有明显的政治性和探索性。
2013年12月，习近平总书记在中央新型城镇化工作会议上指出，要积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。
2014年8月26日，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，选取28个试点城市，探索“多规合一”。
2015年6月5日，中央深改小组会议同意在海南开展省域“多规合一”改革试点；2015年8月，海南全省19个市县同步编制“多规合一”总体规划,贯彻“全省按照一个大城市规划建设”的理念。
海南省总体规划（空间类2015—2030年）
海口“多规合一” 工作的指导思想是：贯彻中央关于海南省开展省域“多规合一”改革试点的要求，落实省委、省政府统一部署，海口市牢固树立改革全局观，以简政、放权和监管为重点，权力推进“多规合一”的各项工作。以问题为出发点，以目标为落脚点，紧抓“多规合一”改革契机，撬动全市大发展。坚持生态引领、绿色发展，建设国际化的滨江滨海花园城市。
海口市基本情况
海口市国土面积2289.09平方公里，主城区辖秀英、龙华、琼山、美兰4区，21个街道，22个镇。截至2014年末，全市有常住人口220.07万人，占全省24.4%，其中户籍人口165.31万人，城镇化率76.61%。
2014年，海口市地区生产总值（GDP）为1005.51亿元，人均地区生产总值46000元，比上年增长7.7%。三次产业比例为5.5：21.4：73.1；在国内35个大中城市中，海口市的GDP最小,生态环境良好。没有经历过传统工业化发展阶段，就直接进入了后工业化时代，实体经济薄弱。
“多规合一”工作困境
对海口市进行总体规划的工作面临诸多困境：海口市陆域2289平方公里内约124个重要规划，各规划技术标准不统一，条块分割严重；其中城市总体规划和土地利用总体规划的建设用地矛盾面积达113.88平方公里；耕地、林地与城市总体规划的矛盾面积为74.72平方公里，林地与耕地的矛盾面积为134平方公里；生态保护地区与城市总体规划、土地利用总体规划的矛盾面积为13.91平方公里。
“多规合一”工作要求
面临上述工作困境下，海口市“多规合一”总体规划工作提出了更高的工作要求:全面符合既有各规、用地单一属性。现有的 “多规合一”规划类型主要由三类：一是通过规定主体功能区划的“多规合一”，以功能区建设、项目建设为带动，如浙江衢州市开化县；二是重点解决建设用地矛盾的“多规合一”，倾向国土、规划部门合并，如广州、武汉、厦门；三是不改变任何规划管控要求，建立全域用地单一属性的“多规合一”，如海口。
海口“多规合一”规划工作的三大难题在于如何妥善处理发展与保护、历史与未来的矛盾；如何落实生态红线的各项管控要求，处理“看得见、看不见”的用地以及保证基本农田不减少，森林覆盖率不降低，满足农林用地的认证标准。
“多规合一”工作方法
“技术托底，行政决策，上下联动，左右互动”：海口市“多规合一”规划工作历时约1年5个月，中央深改办、省领导先后至海口专项调研，省多规办组织审查会5次，市委市政府领导组织召开4次领导小组会议、市领导协调会30余次，部门对接会60余次，专家研讨会1次。
工作感悟
一、绘蓝图与对图斑——坚持战略引领
一票否决权下的“城市规划” 话语权
海口“多规合一”总体规划的编制中，涉及空间管理的各部门在审查中具有一票否决权。各部门均要求不得突破原有的刚性指标，包括国土规划的总量指标（耕地保有量、基本农田、建设用地、城乡建设用地）、增量指标（新增建设用地、农转用、耕地复垦）和效率指标（人均城镇工矿用地、单位建设用地GDP）；林地规划的林地保有量、森林覆盖率、公益林及后备林面积等指标；环保规划的省市两级生态红线范围和面积指标，以及大气、水环境质量监测指标。
工作机制带来的各规刚性指标冲突，导致“多规合一”工作拘泥在图斑梳理层次，迫切需要重新审视城市总体规划在空间规划体系中的作用，即通过空间战略引领，处理各规矛盾，建立各规协调的准绳。
跨越式发展——佛罗里达州案例
海口 “多规合一”总体规划的战略核心在于合理设定城市发展目标和路径，现阶段，壮大产业经济，建设多元化产业体系是海口发展动力持久、稳定、健康的基础，也是省会城市的担当。
海口市因具备与佛罗里达州发展的相似性，在规划前期就佛罗里达州跨越式发展进行经验的梳理与积累。
佛罗里达州经验借鉴：优良的环境（保护+主动营造）；丰富的旅游业（创意+体验）；发达的服务业（生产+生活）；高端的制造业（实业支撑）；完善的设施（基础设施+公共服务）；重视发展的阶段性（没有停留早期旅游业阶段，而是借助航天军工业发展高科技产业，壮大人口，完成跨越）。
海口市的时代特征
当今社会正逐步从工业化走向后工业化：在经济领域，第三产业比重提高，产业的多元化带来了就业的多样化与自由度；在社会领域，网络化社会长足发展，个性化消费“异军突起”，在尊重地方传统文化的基础上，鼓励建设多元包容、和谐共赢的社会；在空间领域，城镇空间由等级化走向扁平和网络化，在集聚发展中心城市的同时，高端郊区+乡村社区的新兴空间不断涌现。
海口市的时代特征集中体现为：生态环境是吸引人才的核心，多元化产业体系是发展动力，根治传统文化的多元、和谐氛围是助推力，交通和网络设施建设是支撑，同时网络化城乡结构是空间特征。
海口市城市发展模式
海口市得天独厚的优良气候条件和优质的生态环境，国家大南海开发政策、区域开发机遇和区域一体化带来的空间拓展和人才引进机遇，是城市核心竞争力的体现。
在发展理念上：海口市以生态文明建设为主线，坚持生态统领、绿色崛起；
在产业动力上：海口市构建以旅游业、高新技术制造业、现代服务业为龙头的多元化产业体系；
在空间结构上：海口市以通讯、交通、能源网络为基础，构筑网络化城乡空间，注重营造具备创新、开放、交往功能的公共空间；
在社会建设上：海口市努力建设文化传承、多元包容、和谐共赢的社会。
坚持保护与发展相统筹
• 设定资源利用上限
到2020年，土地开发强度控制在22.4%左右；到2030年，土地开发强度控制在28%左右 ；水资源利用总量控制在8.5亿立方米；森林覆盖率不低于39.5%；永久基本农田比例不低于24%。
• 守住环境质量底线
具体要求包括：城镇空气优良率98%以上、城镇饮用水源水质达标率100%、主要河流水质优良率95%、近岸海域水质优良率（除排污口）95%、耕地土壤质量不下降、生态环境质量指数不低于70、入海小河流水质不低于V类。
• 划定生态保护红线
划定两级生态红线保护区，强化资源、要素的生态保护；生态管控区总面积不小于国土总面积的60%；受严格保护的一级生态红线区的比例不低于国土面积的六分之一；同时重点保护地质公园、自然保护区、一级保护林地、基本农田、水源保护区等。
在坚持上述三点要求的前提条件下，对生态承载力进行测算，合理设定适宜的人口规模。
坚持“显山、露水、见林、透气”
规划构建“两带两廊”生态城市格局，确保中心城区“300米见绿，500米见林”。规划横向100公里北部滨海生态走廊、60公里的南部湿地公园绿廊，纵向南渡江和五源河生态带。
其中“显山”、“见林”指坚持雷琼国家地质公园至东寨港自然保护区东西贯通的50公里的生态绿廊；“露水”、“透气”指保护北部滨海生态走廊、恢复和保持河湖水系的自然连通 ，强化南渡江、五源河等31条内河湖水环境综合治理 ，划定城市蓝线，有效管控滨水蓝绿空间。
统筹保护与发展
以生态功能区为本底，全域空间结构为骨架，体现“生活空间、生产空间和生态空间”的发展要求，将全域分为城镇建设、农林生产、生态保护三大功能区。
明确开发边界
规划划定了全市的城镇开发边界，明确了集中建设空间及非建设空间，实现聚集发展和重点保护。
将全市空间划分为城镇功能区、生态功能区及农林功能区三大类：其中城镇功能区包括镇墟集中建设区、居住功能区、公共服务设施功能区、产业集中区、城郊特色发展区、交通枢纽建设区及公园及周边地区。生态功能区包括雷琼地质公园和东寨港红树林自然保护区公园；农林功能区包括农业生产区及热带农林功能区。
梳理空间资源
→ 2020年及2030年可用指标与空间梳理
规划对全市2020年可用指标及存量空间进行摸底，共计约31平方公里：其中棚改释放用地3.94平方公里，2015-2016年棚改征收土地6.88平方公里，目前剩余商业开发地块约3.94平方公里，工业用地改造约7平方公里，秀英港2平方公里，老工业园区退二进三，包括港澳工业开发区2平方公里，金盘工业园3.06平方公里，初步估计闲置地约20平方公里。
规划对2030年约80平方公里的发展空间进行预留，储备部分具有战略价值的空间资源，包括长流组团、秀英金融区、江东健康城、龙兴生态创新区、空港新城、东海岸娱乐城。
在摸清空间资源的前提下，对空间资源进行精准投放，确保新增建设用地的25%用于基础设施和公共服务，28%用于产业园区，11%用于旅游产业，25%用于开发建设，10%用于农村建设（宅基地+集体建设用地），特别是，用地30%为服务全省的省级项目，充分体现了“多规合一”总体规划的公益属性。
确保基础设施用地
规划基础设施用地72.72平方公里。其中十三五期间，规划新增基础设施用地37.77平方公里，包括交通基础设施28.06平方公里、生态环保设施9.20平方公里及能源设施0.51平方公里。
确保城市公共设施用地
以市民为中心，全面提升城市公共服务水平。完善医疗、教育、文化、商贸、环卫等服务设施，构建十五分钟便民生活圈。
确保产业发展空间
引导园区向东西两翼转移、产业向园区集中、中心组团园区退二进三。实施“旅游+”战略，深化琼北旅游合作，丰富产品供给，推动多位一体融合发展。沿椰海、南海大道布局物流业走廊。提升滨海国贸、大英山中心商务区。规划秀英港、长流金融业新兴聚集区。大力发展互联网产业，加快发展健康医疗、文化体育产业，提升会展业。
处理生态红线内建设用地
确保省级生态红线内建设用地只减不增，调出生态红线内建设用地18.61平方公里。
落定图斑
最终，海口市形成了面向未来、尊重历史的单一用地属性的一张蓝图，全市建设用地规模510.67平方公里，耕地保有量692.85平方公里（其中：基本农田573.46平方公里），林地保有量907.4平方公里，一类生态红线120.01平方公里。
二、帽子与紧箍咒——谋发展与强约束
规划的刚性传导与层次
→ 各规空间管控的思路与城市规划引领空间规划具备必然性
我国现有的空间类规划基本可分为发展和管控两大类。林业、国土、环保等管控类规划，采用指标传导的方式，对既有资源进行管控，具有较强的刚性传导能力；发展类规划中，国民经济与社会发展规划主要是项目计划，城市规划主要采用意图传导，在管控中容易刚性不足。
应当建立以城市规划为基础的空间规划体系，从指标管控、政策约束、边界管控三方面，形成 “国家-省-市县-乡镇” 连续的空间管理体系，重点加强国家、省级空间刚性传导。
为避免规划成为“规划工程图”，应当注意空间规划管控体系的虚实结合：其中“实”指的是加强指标管控和边界管控，设定政策约束条件；“虚”指的是通过规划层级事权的区分，对应规划的不同内容，建立规划的弹性。
海口空间边界的划定
海口市空间规划体系采用了“分级、分区、分类”的方式，对全市域空间管控进行落实。
“分级”是指区分市、区、镇等纵向管理部门的管理权限，规划编制、审批权上行、规划执法权下移，三级联动监督；
“分区”是指市域空间的板块化管理，在用地鱼鳞图的基础上，明确开发建设的正负面清单及空间边界；
“分类”是指建立横向管理部门的空间管控体系，设定对应各部门的一张图、一个表。
总 结
“多规合一”是改革，核心在体制。不触动体制的 “合一”，不过是整容式的改善；多规整合是技术方法，不是学术创新。
省级空间规划试点方案、城市总体规划编制审批办法、全国国土规划纲要（2016-2030年）、《划定并严守生态保护红线的若干意见》等一系列文件密集出台，说明行政机构对空间规划体系仍有不同认识，唯一不变的是“加强战略引导，强化空间管控”作为空间规划的核心。对于规划师而言，需要使用兼收并蓄的技术方法，突破技术藩篱，建立广域规划的能力，加强政策法规的研究。
致 谢
感谢院及公司领导的悉心指导，感谢海口市及各局领导的大力支持，感谢海口组兄弟的不离不弃！
规划组成员：李家志 王磊 胡耀文 王璐 倪剑 王秋杨 付新春 龙慧 禹婧
交通组成员：李长波 陈仲 吴爽
生态市政组：曾有文 杜佳丹
作者简介
李家志 中规院（北京）规划设计公司规划设计一所所长
1978年生，清华大学城市规划专业硕士毕业，中规院（北京）规划设计公司规划设计一所所长。多次获得全国及省部级优秀规划设计奖，主持编制的项目类型涵盖了城市总体规划、城市设计、控制性详细规划、修建性详细规划、名城保护专项规划，近期重点项目包括海口“多规合一”总体规划、宜昌市城市总体规划（2011版,2016版）、济宁城市总体规划（2015版）、济宁都市区总体规划、上海虹桥综合交通枢纽城市设计、桂林历史文化名城保护规划等；主持和参与的国家建设标准包括《文化馆建设标准》、《银行业消费者权益保护服务区建设标准》及《剧场建设标准》。
报告整理：王晓蕾
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