总体规划的地位和改革趋势
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深圳2030：实现有质量效益的精明增长——深圳新一轮城市总体规划编制的初步思考│实践探索
本文为中国城市规划设计研究院深圳分院罗彦总规划师在“2016年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心审阅并授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
1.1 总体规划的地位演变
建国以来，城市总体规划在各个时期均起到了非常重要的作用，大体分为四个阶段。计划经济时代，城市规划在国民经济社会发展中基本上起到了计划建设大纲的作用；改革开放前20年，城市规划成为城市各项建设的综合部署；2000年以来，城市规划上升到宏观调控的发展蓝图与公共政策层面；2010年，特别是十八届三中全会以来，城市规划更多地成为治理能力现代化的综合工具。这一系列变化鲜明体现了总体规划的地位与作用演变过程。
图1 建国以来我国城市总体规划的作用和法制化进程
1.2 总体规划存在的问题
总体规划存在的问题既有技术问题也有管理问题，核心上还是体制机制问题。例如无法适应多样性与地域差异性；对市域管控与指导不足、以城市为核心；缺乏对农村建设的必要关注、以经济建设为导向；对社会及人的发展缺乏关注；缺乏有效的规划监督机制；强制性内容难以落实和监督；刚弹不分、事权不清晰；信息公开和公众参与缺乏；政策性不足、不适应实际管理需求；静态蓝图、缺乏动态实施机制；偏重技术性表达、规划管理法制不健全；编制内容过多、成果体系繁杂；审批周期长、刚刚批准就要变等等。
1.3 总体规划的改革趋势
2000年左右，第三轮城市总体规划编制改革兴起，如1991年《城市规划编制办法》出台，当时关注的重点在城镇体系、近期建设、强制性内容等方面。2005年城乡统筹规划、新农村建设规划，关注点在区域统筹、城乡统筹、环境容量方面。2007年总体规划评估、总体规划修改，关注重点在规划评估、规划修改、两规合一和公共政策。2017年总体规划改革创新、启动新一轮城市总体规划，关注重点变为全域管控、精简瘦身、事权法理、编审分离。这也预示着第四轮总体规划开始启动。
图2 2000年以来我国城市总体规划改革回顾
深圳总体规划的探索和价值
与特区共同成长的深圳规划，总是先于全国其他城市遭遇发展的新矛盾、新问题，逼迫率先探索编制的新方法、新模式。其探索价值和意义不在于“特”，而在于“新”和“先”。深圳是体现我国“四个自信”的践行案例，城市规划引领了深圳改革开放30多年的快速发展和城市化进程，创造了世界城市发展的奇迹，成为我国城市规划、建设和管理的标杆。
2.1 深圳的规划探索和价值：我国城市规划、建设和管理的标杆
1 创新思维和创新理念
86版总规提出的带状组团结构适应不确定性的高速增长，超前布置基础设施标准，称之为弹性规划；96版总规则强调了实现全域规划，推动两规融合，四大新城组建功能区，前瞻性地预判战略节点，称之为全域规划；10版总规提出实现非用地扩张规划，采取底线管控和存量发展；提出管理服务人口和公共政策引领，称之为转型规划。虽然在三版总规实施效果上也存在这样或那样的问题和不足，但总体而言，深圳在规划思路的探索中进行了创新式实践和探索，起到了标杆作用。
图3 历版深圳城市总体规划特点回顾
2 创新管理和规划手段
结合规划编制思维和理念的创新，深圳的规划管理和手段也相应得到了改革，主要体现在：
（1）法定图则和标准准则制定，搭建 “一张图”管理平台，实现规划和国土的机构合一。
（2）较早探索发展策略-总体规划的编制方法。
（3）划定基本生态控制线与颁布管理办法。
（4）通过制定密度分区规划，迈向城市的精细化管理。
（5）开展城市更新规划和城市发展单元规划。
3 创新规划实施机制
为了加强与国民经济和社会发展规划的协同，深圳建立了“双平台”机制，取得了较好的效果，提高了项目建设投资和规划空间引导的协同效益。
图4 深圳“双平台”机制建设
2.2 深圳新一轮总体规划面临的现实条件
（1）发展理念发生变化。习总书记多次对城市发展和城市规划提出了新要求、新理念和新思路，各城市也都在落实生态文明和五大发展理念，城市工作上升新高度。
（2）发展动力发生变化。大多数城市实现从投资驱动放缓向创新驱动跨越、财富驱动增速的转变。
（3）发展阶段发生变化。城市发展规律面临到工业化向国际化和区域化转变，存量发展进入攻坚期。
（4）规划地位发生变化。总规的龙头引领地位受到挑战，守门员角色日益凸显，游戏规则面临挑战。
（5）技术路线面临调整。单纯的问题导向和目标导向容易导致战略路径错误，要依靠价值导向。
图5 城市总体规划编制和审批改革思考
深圳本轮总规编制的思路转变
中央城市工作会议以来，国内关于城市发展和规划新理念讨论层出不穷。对于深圳而言，我们应该更加关注深圳实际，侧重务实转变城市发展方式，实现有质量效益的精明增长，以国际视野谋求发展新高度，建设可持续发展的全球创新城市为目标，打造深圳质量和深圳标准，以国际化和区域化为主线，以生态、创新和文化为引领，不断提升城市治理能力的现代化，提高城市的国际竞争力和宜居家园水平。因此，新一轮城市总体规划就是质量规划，通过精明供给，提升城市发展质量。具体从以下5个方面来实现。
3.1 新的资源观：从土地供给走向共建共享
1 现状
（1）2014年底城市建设用地达到市域陆地面积的46%。自2007年以来，深圳通过适度填海、在原特区外和临生态控制线地区寻求发展空间，总的建设用地面积已经接近2020年土规建设用地指标。
图6 深圳2007年和2014年建设用地增长对比
（2）城市要素区域化布局，合力参与全球竞争
深圳的区域投资能力和范围扩大，“一带一路”沿线投资；华为等深圳企业谋划区域布局和全球收购，产业转移园区分布在“3+2”地区；港莞惠临深地区通勤客流也超过百万人次/日，并逐年增长；居住、旅游配套功能区域化布局，居住在莞、惠临深地区的深圳就业者规模约为6-8万，2016年，深圳人贡献了惠州、东莞房产销量一半，周边房价持续拉高；人才（科技创新人才、干部）输出效益显现，特区模式开始输出。
图7 深圳区域要素扩散情况
2 共建
（1） 引领粤港澳大湾区，共建丝路城市
以引领粤港澳大湾区发展为责任，深化深港在服务和科技等领域的合作；成为粤港澳大湾区的服务枢纽和科技创新中心；依托“一带一路”，联合香港积极走出去；建设港口联盟、工业园区和新城，稳步推动资本输出和模式输出等，在参与全球治理新格局中发挥先锋作用。
图8 深圳的三个区域扇面和协同重点
（2）构建深圳大都市圈，强化核心职能
对标国际一流大都市圈高端化、区域化、国际化职能，强化深圳的文化创意、金融服务、科技创新、总部经济等核心职能，衍生职能、支撑职能应该在区域中进行布局。以构建港-深-莞-惠共同市场为重点，共建集合发展单元；改革区域协作机制和区域基础设施的供给侧改革，实现一体化发展和共赢。同时，从区域的角度重构深圳城市空间布局，实现多中心组团式网络化空间结构。
图9 深圳城市职能体系组成与选择
3 共享
（1）社会住房的共享，实现价值增值。积极推进集体住宅合法确权，纳入社会住房和保障体系，实现使用权的可持续利用，使业主、政府、公众可以共享城市增值，降低城市宜居门槛。如深圳已经推行的两个案例，一个是企业主导的“爆改”实践——对城中村农民楼的个性化改造后出租，例如“岗厦1980”等项目，形成可行的商业模式和独特的产品形态。第二个是政府主导城中村改造为人才公寓——水围国际社区，改造35栋城中村住宅，改造建筑规模约4万平方米，提供约600余套人才公寓，每套面积约67平方米。
（2）工业空间的共享，服务创新经济。放松工业用地的价格管理和用途管制，加强工业用地的混合利用和工业建筑的功能兼容，进一步盘活和提质低效工业用地，服务创新经济发展。
3.2 新的生态观：从刚性管控走向功能引领
现状：深圳于2005年率先划定基本生态控制线，开创了底线控制新思维，2013年基本生态控制线得到了进一步优化调整。但近年来，收到发展的压力，基本生态控制线面临侵占。
图10 深圳基本生态控制线管理与调整
面对坚守的困难，我们也要反思：整齐划一的刚性管控，是否保护有道？没有区别的笼统管理，是否可持续？因此转变首先从综合评价开始。
图11 深圳陆域生态评估体系
首先，在坚持基本生态控制线的前提下，合理加强生态空间的精细化管理，细划一、二级管理，划定生态保护红线的安全底线，实现功能引领。具体来说，按照政策要求，允许与环境保护相适宜的重大交通、市政设施、旅游设施、公园、现代农业、教育科研等六类设施；深度嵌入市民生活和城市体验，重视人与自然的良性互动和共存关系，将生态系统改善和宜居环境建设相结合，建构亲近自然的活力游憩系统，为市民提供休闲、娱乐、健身、创意文化等活动空间。促进生态+，实现有风景的地方就有新经济，发展生态经济和文化创意。
图12 加强生态空间的精细化管理
其次，实施海陆统筹，建设世界海洋城市，加强海域和海岸带利用，促进海洋文化和海洋经济发展，积极参与21世纪海上丝绸之路建设，参与国际海权治理。打造国际一流的滨海地区，提升滨海城市魅力。严格划定海洋生态保护区域，保护海洋生态环境，确定海域主导开发利用功能及兼容功能，分类保护和利用海岛，成为新兴产业和未来产业的重要选择。
3.3 新的创新观：从加法供给到乘法联动
现状：创新从 “跟跑”向“领跑”转变。主要表现为创新能级跻身全球前列，企业创新实力强大，技术型创新主导，创新氛围浓郁和自主创新创业群体活跃。
反思：未来在高成本挤压下，深圳的创新能否持续？首先，全球创新竞争力仍待提升。未来全球经济依赖科技创新驱动，深圳与全球创新中心“硅谷”仍有较大差距。其次，创新生态尚不完整，存在破碎化风险。缺乏基础创新和源头创新；本土培育科技和专业人才的能力不足；更新改造后的成本上涨瓦解现有低成本创新生态。另外，创新门槛提高，城中村等低成本“落脚” 空间逐渐消失；制造业企业外迁，产业“空心化”；高房价使外来人口无处安身，“挤出”人才，产业工人难以实现身份转变。并且空间、设施和环境尚无法满足创新创业人才对高品质的需求。
图13 纽约硅巷给深圳创新空间的启示
因此，首先需要加大供给“创新+文化”的软硬环境，提高创新效率，培育创新生态。要坚持优长板和补短板相结合。提高技术和应用型创新能级，提升创新企业竞争力，融入国际创新网络；加强高端制造业发展，培育新产业、新业态；完善创新服务，加强产权保护；保障创新活力，加强文化精神。补齐的地方在于引进科研机构，建设国家省市级重点实验室、工程实验室、工程研究中心和企业技术中心等创新载体，适度引进国内外高校，大力吸引创新人才，引进海外高层次创新人才（团队）。
其次，要加强创新链空间供给，促进创新要素乘法联动，助推创新实现“倍增效应”。如建设创新城区，在一个典型创新城区中，知识教育、研发是核心功能，由此展开其他社会、产业、文化功能设计。强调无论在产业、社会和文化功能方面，知识教育和研发的前后向链条都长，创新城区带动能力更足，这是科学园区远远不能比拟的。营造孕育创新的软硬环境、建设国际社区、融入国际文化、保障低成本创新空间。最后，构建创新链体系，促进创新要素乘法联动，助推创新实现“倍增效应”。构建创新走廊，串联城市服务、设计、研发、创业、生产节点，与区域生产和创新节点互动。
图14 深圳创新生态集群和创新城区的构建
3.4 新的更新观：从资本导向走向人文导向
现状：资本主导的城市更新呈现出高需求、高强度、高成本和高冲击特点。过去资本导向导致建筑规模激增（“再造一个南山”等），对公共设施和服务带来巨大压力；M0产业用地政策使 “去制造业化”趋势明显，低成本空间逐步消失，高租金商务、商业空间存在过剩风险；文化断层，国际风貌导向，本土文化个性特色消失；社会文化生态破坏，短期逐利，原住民、弱势生活主体（外来租客）和小微企业的“落脚”之地被拆除。
反思：城市更新也带来了一些积极作用，包括建立了成熟的更新政策体系和实施机制，基本达成相对稳定的社会预期共识；提高了空间容量，促进土地集约利用，填补公服欠账，解决了部分历史遗留问题，保障了一定的产业空间；功能改变和拆除重建的政策灵活，但对复合再生的政策还不足。
下一步应该首先坚持有机更新。通过有机更新，给国际化供给空间。探索复合、活化、可再生的更新方式，关注社会影响，保障低成本和原生态空间，培育创新、产业活力空间，塑造地域特色和现代文化，促进国际化发展。
图15 深圳城市更新政策体系和城市更新类型
二是以人民为中心，从功能建设到活力营造。打造各阶层友好型城市。儿童友好型城市应该重视儿童服务设施和活动空间建设，提供优质的学校教育；打造儿童友好、独立安全的街道、社区、公园、住区环境，构建5分钟安全成长圈。精英友好型城市应该关注高标准的消费空间和充满活力的公共空间，如活力场所、运动场所、创意文化街区、无所不在的社交空间；为初期创新型人才提供廉租住房或低成本的人才公寓、低成本的创业空间场所、基本的公共服务保障；为成功创新型人才提供可支付的高品质居住区、高端的教育设施、高端的医疗设施等。老年友好型城市要实现老有所养和老有所乐，将家庭养老、社区养老和活动中心、医疗服务中心、康体健身区有机结合，实现15分钟健康圈。
3.5 新的治理观：从蓝图描绘走向过程管理
现状与反思：1996年版总规率先实现了全域蓝图的目标，但在具体实施过程中出现一些偏差，蓝图描绘的实施更加重要。但是治理方面也存在一些问题，包括深圳全域治理尺度不断细化，下层次细分区级和街道尺度，解决公共管理与社会服务资源配置与政府事权不匹配的问题。深圳的空间基础信息平台建设较好，全市建筑普查支撑真正从二维到三维认识城市，治理能力现代化需要进一步提升。
应按照“五个一”的要求，完善过程管理，实际上需要处理三种关系：
一是中央和地方的分权关系，实现分级管理、分类管控、层级督察和规划传导。深圳具有精细化全域管控的良好基础，下一步要建立城市设计对多层级的形态管控体系和机制。
图16 城市总体规划规划传导机制的设置
二是政府和市场的关系，政府发挥规划引领和过程管理作用。建立发展指标一张表，完善多层级实施管控机制；建立空间政策和要素管控一张图，体现战略引领和刚性管控；搭建重大平台和重点实施行动，建立留白用地；完善近期建设规划和年度实施计划，实现多规合一。特别是针对未来诸多不确定性因素，政府应该提前谋划和应对，建立应对的治理机制。
三是精英和社会的互动关系，协作规划，多元参与。从孤岛模式到云模式，建立总体规划云平台探索；建设智慧城市，信息可查，方案互动、协同编制和全过程参与，实现规划进社区、规划进企业、规划进相邻地区的目标。
图17 城市总体规划的规划云平台构建机制
体会
深圳的成功，过去体现在发展速度和效益上。未来深圳要实现伟大的城市则应该体现深圳的质量和标准——以人民为中心，将生态的功能化、空间的精细度、文化的先进性、环境的宜居性、创新的独特性和治理的现代化成为衡量城市质量的新标准。对于规划工作而言有如下三点体会:
（1）坚持尊重城市发展规律的价值导向，能有序破解发展问题，实现发展目标；
（2） 坚持技术理想和理性的结合，应该高度关注土地政策，存量时代的土地制度改革，将重塑规划理论、对象、客户、规则和方法；
（3）从经济思维转向城市思维，在未来不确定性情况下，以城市质量引领各项发展。
（感谢项目总负责人杨保军院长的指导，感谢各位咨询专家和联合项目团队对本文的贡献！）
作者简介
罗 彦 中国城市规划设计研究院深圳分院总规划师 高级规划师
1979年生，中山大学博士研究生毕业。中国城市规划学会区域规划和城市经济专业学委会委员和中国少数民族文物保护协会专家委员。完成学术专著1本《深圳市城市化特征与动力机制研究》，合著2本《珠三角新型城镇化和城乡统筹规划》、《统筹区域协调发展》，参编书10本，公开发表40多篇论文，获得全国优秀规划设计一、二、三等奖多项。主要负责和参与的项目有《广东省新型城镇化规划》、《深圳前海计划研究》、《东莞总规（2016-2030）》、《肇庆总规（2016-2030）》、《西藏阿里总规2008-2020》、《南宁空间发展战略》、《深圳2030城市发展策略》、《深圳总规（2010-2020）》、《广州总规（2010-2020）》等。主持和参与了中财办、国家发改委、中国工程院、住房和城乡建设部、科技部和中规院委托的《优化开发地区城市群布局研究》、《北部湾城市群发展规划前期研究》、《中国新型城镇化发展战略研究》、《城乡用地分类和规划建设用地标准研究》、《传统村落保护和利用关键技术研究》、《城乡统筹的规划编制内容和方法研究》等多项科研课题。
报告整理：孔晓红
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