再议城市总体规划的作用│焦点观察

作者：张菁（中国城市规划设计研究院总工室主任兼副总规划师、教授级高级规划师）

随着我国经济社会发展进入转型发展期，以及城镇化进程的不断推进，城市总体规划的编制技术与工作方法面临着许多新要求与新挑战。

我近两年参加了住房城乡建设部城乡规划司组织的《城市总体规划编制改革与创新》和《城市总体规划编制审批办法》课题研究工作。课题组对城市总体规划的作用又进行了梳理，主要归纳为如下几点：

从总规的基本属性看，总规的功能是对城市建设用地功能布局的整体、统筹安排，它是各个利益主体诉求在空间载体上的集中反映。总规的工作基础是空间载体，它具有对城市空间资源的“调控与分配权”，这种基本属性决定了它必然成为各方利益博弈的平台，也决定了它是涉及城市空间资源的、最重要的城市公共政策。

自建国以来至今，城市总体规划在各个时期均起到了非常重要的作用。随着我国城市化的快速进程，城市规划的内涵在不断丰富，外延也在不断拓展，城市总体规划的地位得到不断巩固和提高，其作用也在不断调整和变化。因此，当前我国的城市总体规划是城市政府在一定规划期限内，保护和管理城市空间资源的重要手段，引导城市空间发展的战略纲领和法定蓝图，调控和统筹城市各项建设的重要平台。

因此，从利益主体来分类，城市总体规划主要发挥以下四个作用：

面向中央政府：

贯彻宏观政策、保护战略性资源

城市总体规划是上级政府对下级地方政府的城市发展进行宏观调控的手段之一，贯彻了由国家和社会意识形态及上级政府和部门政策在空间实践中的权力和权威影响。总规编制、审批、实施和监督的过程，同时也是上级政府依据其所辖区域的整体利益和社会公共利益，结合市场经济的运行规律，并对下级政府、市场和个体利益进行约束的过程。

面向城市政府：

引导城市发展、调控城市建设

总规对城市的战略引导作用具体体现在“定战略”：从城市发展的整体目标出发，对其发展的定位、方向、策略等予以制定；“定结构”：对城市的体系结构、生态结构和空间结构等进行统筹布局与安排；“定原则”：明确维护城市总体目标和公共利益应遵循的基本原则；“定标准”：明确人均建设用地标准、各类公共服务设施和市政基础设施配置标准等。总规具有综合性、全局性、战略性的特点，它为城市政府服务，统筹兼顾了经济、文化和社会生活的各个领域，对区域功能定位和经济社会发展提出了具体要求，是实现城市发展战略构想的纲领性文件。

面向市场：

提供信息引导、政策引导和公共物品供给引导

城市总体规划对于市场发挥的作用主要体现在其引导和调控作用上，包括信息引导、政策引导和公共物品供给引导。

信息引导，即向市场公布城市目标、产业定位、空间主导方向等重要信息，使市场掌握正确的方向和时机，减少开发建设的盲目性，降低预期收益风险；

政策引导，即通过财政、税收及其它可以转化为经济收益的政策扶持，引导市场向新兴产业、保障性住房、公益性公共设施等有利于长远协调发展、但利润较低的建设项目投资；

公共物品供给引导，即通过政府出资建设大型公共设施、基础设施等“旗舰项目”，带动某一新区或旧城改造地区的地价整体升值，从而刺激和吸引开发商对该地区进行后续投资。另外城市总体规划对于市场的调控作用则体现为，将局部和短期的市场目标整合为整体和长期的城市发展总体目标，保证城市整体发展的综合效益。

面向公众：

维护公共利益、维护空间利益分配的公平正义

随着经济体制转轨，社会利益主体多元化，城乡和地区之间的差异也不断扩大，不同利益群体对城市空间资源的争夺加剧，城市规划的空间利益调节和分配功能更为凸显。而总规集中代表了城市整体目标和公共利益。总规对空间资源的分配和城市公共物品的配置安排，实际是调控不同群体在空间开发和使用过程中的利益。

本文转自中规院深圳分院30周年院庆系列丛书《城事论道》的主题笔谈部分。

注：本文分享自“城PLUS”微信公众号，特此鸣谢．