国际新城新区建设实践（四）：日本新城│案例研究
1 发展历程
20世纪50年代以来，随着日本经济高速发展、东京都集聚了各级政府机关、大公司总部、全国性经济管理机构和商业服务设施，交通拥挤、人口高度密集。缓解中心区人口和产业膨胀压力，发展周边地区成为东京城市规划建设的首要任务。日本将新城建设作为解决大城市不断膨胀、导致日益严重的城市问题而采取的对策之一。新城从最初自发形成到后期政府主导体现了日本城市规划理念的演变，作为指导东京全局的首都区域发展规划（以下简称东京区域规划），对区域性空间资源环境问题进行合理配置、协调与整合，是跨行政区域的城市发展规划，它对新城开发建设提出了明确的规定和要求，新城规划一直是其最为重要的组成部分，新城开发建设在五次区域规划中得以逐步建立、巩固、成熟和完善。
以下以东京都市圈为例，结合日本城市规划理念的演变梳理下新城的建设发展历程，具体可分为五个阶段来阐述。
第一阶段：副中心、卫星城自发形成
20世纪30年代之前，借助东京区域铁路系统结构自然形成了3个主要的副中心，同期，私有铁路公司沿其铁路线在东京郊区的农村地带发展了一定数目的卫星城，并且从中获得了不菲的土地投机收益，这种模式受到了私人投资商的追捧，因此在30年代后，更多的郊区新镇和大学城在东京都30公里范围内的农村地带兴起。1946年启动的战后重建规划中最重要的组成部分即为城市副中心的再开发项目。
第二阶段：政府借鉴他国经验——新城设想的提出
1946年制定《首都整备法》，以伦敦为范例，于发展地区四周设置绿带，以防止都市化地区扩大，引导人口产业流入外侧卫星城市，此为日本开发新市镇思想的开端。1951年，日本国家首都建设委员会成立。1953年颁布了卫星城发展计划。为了解决人口和产业在城市中心区过度集中带来的严重城市问题，以及阻止城市过度膨胀导致的建成区的无序蔓延，于1956年制定了“首都圈第一次基本规划”。1957年，千里新镇开始计划建设，这是日本第一个大规模兴建的新城。1958年，第一次东京区域规划仿效1944年大伦敦规划的“绿环带+新城”的开发模式，在东京建成区指定了5-10公里宽的绿色隔离带区域，绿环外距中心区10-15公里建设副都心新城（即新宿、涩谷、池袋）的设想，试图阻止中心区无限制蔓延。此阶段作为城市新兴地带的新城雏形已经显现。
第三阶段：政府主动适应和协调——新城的初步建设
政府于1963年、1966年分别制定了“近畿圈整备法”和“中部城市圈整备法”，并以此为依据在东京都市圈开展了地域整治规划与新城开发活动。1968年，第二次东京区域规划取消了绿化带设置，并把东京50公里范围内的未建成区域设定为郊区发展区域，提出将生活、教育、研究等机构设施向东京郊区疏散，继续建设新宿、涩谷、池袋等副都心，分散中心区高密度压力。受建设资金所限，新城与母城相比，生产和服务配套还满足不了居民需求，对疏散人口的作用甚微，人流的往返反而加重了交通负荷。
第四阶段：政府规划调整，多中心化理念形成——新城日趋繁荣壮大
从本质上看，规划其实为经济活动从拥挤的城市中心地带向郊区蔓延提供了合法依据。1976年以及十年后分别制订的第三次、第四次东京区域规划提出了分散中心区部分中枢职能，计划在更广阔的范围内建立更多的新城，通过向新城引导和疏散工业、大学以及建立大型综合服务机构与设施，许多新城从具有了一定的产业和功能布局，发展到具有完整的商业、工业、教育、研究、休闲、居住功能，减轻了对中心区的依附，人口和产业不断向新城涌入，又带动了新城的开发建设，各项配套设施日趋成熟，形成良性的自我循环。
第五阶段：政府规划继续调整，多中心多圈层城市体系形成——新城的纵深联合
第四和第五次东京区域规划相继提出了对于东京都城市结构的重新调整，而副都心和卫星城在这个调整中扮演了非常重要的角色。20世纪90年代末期，第五次东京区域规划通过培育和依托新城发展，大力推动东京及周边广域内交通、通信等基础设施的改造和城市空间职能的重组，东京地区逐步形成了“中心区—副都心新城—周边新城—公共大交通”的城市格局，建立了包括池袋等8个副都心城市与千叶等9个周边特色新城在内的多中心多圈层的城市体系。
图4 东京都市圈多中心多圈层城市体系示意图（图片来源：京津冀城镇体系规划项目.）
2 发展特征
日本新城建设的特点可概括为以下几个方面：
（一）开发建设模式
日本新城建设的开发模式中较为重要的有两点，一是专属开发机构的建立——即“住宅-都市整备公团”的成立在新城建设中发挥了重要作用，其一般是与地方政府或区域机构合作开发，日本各大都市圈80%以上的新城建设均属于此类模式。其主要作用体现在，一方面，在城市中购买原先的工厂用地来建设城市高层住宅及大型公园绿地。另一方面，住宅公团在大都市的新城开发了数量众多的产业基地；二是日本政府（含专属开发机构，下同）和铁路投资运营商共赢的开发运营模式值得借鉴。日本及东京的区域轨道交通服务网主要是由私人投资，而日本政府则赋予轨道交通公司在轨道附近土地上的开发专营权。私营铁路的建设，带动了与铁道交通主业相联系的房地产开发，以及零售业、公共汽车运营业等的发展。交通的功能和服务业的功能高度重合，带动了地价的升值并增加了就业机会。日本政府通过规划、法律、金融、税收等手段引导分散的开发商进行有序的开发建设。
（二）以大容量轨道为支撑架构区域交通网络
日本在规划和建设新城时，重视解决与中心城市的交通联系问题。从新城通往中心城市，除了有公路干线以外，还建设轨道交通线路，以解决运送大量乘客的交通问题。这种主要通过捷运系统与城市中心区快速连接来缩短交通时间，吸引中心城市部分功能转移，达到分散中心区居住功能目的的新城建设类型称为“TOD新城”。外溢的通道是沿着城际铁路和轻轨向外扩张，与东京都市圈的交通配置密切相关，快速轨道交通线可以提高公共运输供给能力和效率，能够更加有效地优化大都市区域的人口和产业布局。
图7 东京及周边交通示意图
（三）多中心多圈层的城市体系的形成
新城建设作为解决大城市人口和产业空间配置问题的重要途径需要有区域规划来指导，大都市区域规划在指导新城发展的同时也优化了区域空间结构。如东京都市圈以发展新城来控制大都市中心城区人口的高度膨胀，逐步形成了“中心区—副都心新城—周边新城—公共大交通”的城市格局，从空间结构看，实际上是一个由都心和周边的新镇组成的，沿着交通线呈环状放射的都市圈，并且都市圈的这种结构在不断地调整和延展，使得人力、物力资源可以得到有效配置，建立了包括8个副都心城市（池袋、新宿、涉谷等），9个周边特色新城（横滨、千叶、筑波、幕张等）在内的多中心多圈层的城市体系。
图8 东京都市圈代表性新城的分布
（四）新城需要承担重要城市功能，且与中心区分工协作
东京新城发展中逐步形成了新城与中心区、新城与新城之间明确的职能分工与合作，各有侧重，互为补充。在传统的银座、千代田等中心区，发挥国际都市的国际金融职能和作为首都的国内政治中枢职能；新宿、涩谷、池袋等主要以商务办公、商业、娱乐、时装、信息和服务业等第三产业为主；东京海湾区副都心计划建设成为世界最大的电讯港、东京国际中心和科学园；多摩新城以居住功能为主，同时兼并商业和文化功能，发展电子、生物、医药等新科技新材料产业；千叶新城具有国际空港和海港工业职能；幕张新城通过填海造地而成，拥有日本最大的国际展览中心，侧重会展业发展。如何规划并逐步实现新城功能，促进新城与中心城，各个新城之间的协作是我国发展新城需要借鉴的经验。
筑波科学城堪称典型代表。科学城的开发建设纳入日本政府“技术立国”的发展战略框架，上世纪60年代后期日本的国家战略从贸易立国转向技术立国，从强调应用研究，逐步转向注重基础研究的方向，从技术模仿转向技术创新，科学城的建设就是一项重要措施。为了适应技术立国的需要，日本政府将所属9年部（厅）的40多个研究机构迁到筑波科学城，形成以国家试验研究机构和筑波大学为核心的综合性学术研究和高水平的教育中心，促进大型科学项目的研究。通过几十年的发展，筑波科学城形成了以国家实验研究机构和筑波大学为核心的综合性学术研究和高水平教育基地。
（五）新城规划编制实施具有法律体系保障和规划政策指引
新城的规划建设从编制到实施都应有强大的法律支撑，以使新城的开发建设获得法律保障，提高运作效率。日本在二十世纪六、七十年代相继颁布《促进新产业都市建设法》、《新住宅市街地开发法》、《市地重划法》、《新都市基础整备法》、《首都圈市街地开发区域整备法》等等一系列针对新城建设的法规和政策，使大规模开展的新城建设活动有法可依。日本政府还根据新城建设期间出现的问题和现象，及时推出新的法律法规对开发行为加以规范和引导，如在筑波科学城建立科研园区期间，适时出台《筑波研究学园城市建设法》等专门针对高新技术产业地区制定的法律，使得筑波的开发建设向着政府期望的方向发展。
明确的规划政策的制订指引在新城建设过程中不可或缺。作为指导东京全局的首都区域发展规划，对区域性空间资源环境问题进行合理配置、协调与整合，是跨行政区域的城市发展规划，它对新城开发建设提出了明确的规定和要求，新城规划一直是其最为重要的组成部分，新城开发建设在五次区域规划中得以逐步建立、巩固、成熟和完善。
大力制订优惠政策引导人口与产业的集聚，使之具备一定规模效应和集聚效应，摆脱对母城的依赖，也是日本新城建设的特征之一。如早期的多摩新城，居民工作和娱乐主要还是在中心城区，生活和通勤成本过高，成为卧城。随后政府制订了相应的优惠政策，迁入电子、生物、医药等新兴产业，建造大量低租金的写字楼和住宅，吸引了大量的工作和居住人口。又如筑波科学城的开发建设，政府对参与筑波“脑力立城”实施计划的企业除给予减免税外，还给每个企业划拨一定的经费来吸引企业进驻。
（六） 结合新城发展目标，合理确定新城的适宜规模及开发建设时序，搭建弹性的发展框架
城市的规模确定受许多因素影响，包括区域发展整体框架、市场化程度、产业布局、自然生态环境、规模效益等等，日本新城建设的经验表明，新城的规模要适度。日本新城的规模一般为20-30万人，东京都市圈的新城建设，周期在二十年左右，逐步开发，基础设施逐步配套，在满足一定人口“量”的积累后，寻求“质”的提高，随着高品质生活服务设施的建设运营，反过来也促进了新城整体价值的提升。如多摩新城在1970年代将最初设立的“卧城”的规划目标调整为建设职住平衡的城市，经过多年建设，具有完整的城市功能，拥有完善的商业、文化、娱乐、教育、医院等公共服务设施，为了满足市民精神方面的需求，还兴建了多座寺庙、神社、教堂等。
案例：筑波科学城建设
（一）规划概况
筑波位于Ibaraki 地区的南部，属于茨城县管辖范围，东京东北方向50公里。筑波城市面积为280.07平方公里，包括两个部分：研究学院地区和周边开发地区。研究学园地区有27平方公里，位于筑波科学城的中心，其中包括国家研究与教育机构区、都市商务区、住宅区、公园等各功能区。周边开发地区约257平方公里。研究学院地区根据用途又分为三个区域：中心区位于研究学院园区的中部，面积约80公顷，同东京的副中心Shinjuku 差不多大；多家研究和教育机构用地面积大约有1465公顷，占整个研究学院园区的54％；剩下的是居住区用地，划分为3个住宅群落。
筑波新城的规划方案经过了数次修改，从1963年9月至1969年4月历经了四轮总体规划方案的编制，现在新城的土地利用规划是在第四次总体规划方案的基础上进一步制订的方案。
从1989年到1998年，筑波的人口数以平均每年12.7%的速度快速增长，到1998年底筑波科学城有人口18.8 万人，截止到2012年，筑波科学城总人口达到21.7万人。
筑波科学城拥有快速轨道交通线、高速公路、一般公路等作为直接承载与东京之间联系的通道，形成了完善的区域交通网络。3条国家级高速公路穿城而过，3条南北走向的干道和6条东西向干道形成梯子形网络，300公里长的首都城间快速道以40至60公里为半径，环绕东京一圈。筑波快线长达59.3公里，一个小时就可以到达东京。
（二）发展阶段及特征
1 基础建设期：1963年-1979年
这一阶段，日本内阁通过了建设筑波科学城的决议，明确了城市基本性质、功能、建设方针和措施，购买了大量城市建设用地，制定了《筑波科学城建议法》，到1980年完成了43个国家教育研究机构的转移和设施建设。此阶段城市发展目标过于偏重于科技研发，造成城市功能不完善、城市知名度低，影响了其吸纳人口、减轻东京都压力的作用。
2 城市整治期：1980-1989年
当时正值《第三次国土综合开发计划》实施期间，加强居住环境建设成为开发政策的核心思想。1985年召开了主会场设在筑波科学城的筑波世界博览会，加快了园区的开发建设进程，共建成了中心交通枢纽、宾馆、筑波中心大厦、科技馆、商业街等设施，基本完成了城市中心街区建设，促进了筑波从原来科技卫星城向地区中心城市的转变。
3 推动基础设施建设时期：1990年至今
第四、第五次国土开发规划分别提出了形成多级分散型国土开发格局、提高竞争力、复合功能开发等政策思想。作为国土开发基本政策的延续，在这一阶段继续推动筑波科学城基础设施建设，启动了轨道交通、高速公路等交通网络建设。随着定居环境改善、人口逐渐增多，以科技为核心的包括文化、教育、国际交流、管理、交通、商业等复合功能得到开发，巩固了筑波科学城作为地区中心城市和世界性科技基地的地位。
图12 筑波科学城布局
图13 四版总体规划调整
图14 科学城的景观风貌
（三）建设特征
——成功要素
1 新城建设纳入日本政府“技术立国”的发展战略框架，拥有健全的立法保障和大量优惠政策
上世纪60年代后期，日本开始从贸易立国转向技术立国，筑波科学城计划是其中一项重要的措施。为了适应技术立国的需要，日本政府将所属9年部（厅）的40多个研究机构迁到筑波科学城，形成以国家试验研究机构和筑波大学为核心的综合性学术研究和高水平的教育中心基地。
政府通过大力制订法律法规和优惠政策引导人口与产业的集聚，包括专门针对高新技术产业地区制定的法律，还有与高新技术产业区相关的国家科技经济乃至社会方面的法律法规，另外政府还对参与筑波“脑力立城”实施计划的企业除给予减免税外，还给每个企业划拨一定的经费来吸引企业进驻。
2 遵循生态型科学城的规划理念，保护环境协调发展
筑波科学城以建立人与自然协调发展的生态型城市为目标，山地森林平地人工林、农田以及公园绿地等占其总面积的65％以上，由山地自然林保护区、天然河岸林和湿地植被保护区、平地人工林和自然原野、公园片林、敷地林、道路河流沿线等形成了多带式复层结构的绿色廊道。现有绿地面积10318.47公顷，人均绿地水平达到59.58公顷，成为人与自然协调发展的生态型科学城。
3 大事件助推科学城发展，提高国际级高科技研究中心声誉
1985年筑波世界博览会的召开推动了基础设施建设，完善了城市功能，促进城市环境的美化，公园绿地与步行专用道路、广场形成了人性化的开敞空间系统，提高了城市知名度，奠定了其作为国际科学交流基地的地位。
4 交通基础设施完善
筑波科学城拥有快速轨道交通线、高速公路、一般公路等作为直接承载与东京之间联系的通道，形成了完善的区域交通网络。3条国家级高速公路穿城而过，3条南北走向的干道和6条东西向干道形成梯子形网络，300公里长的首都城间快速道以40至60公里为半径，环绕东京一圈。筑波快线长达59.3公里，一个小时就可以到达东京。
图16 筑波广场
——存在问题
1985年举办的世博会在一定程度上完善了筑波的基础设施建设，但是随着城市的发展，人口的增多，原先的设施并不能满足现有居民的需求。随着90年代萧条期的私人投资大幅减少，配套设施的建设进度已滞后于社会的发展。
截止到1998年日本政府投入了约2.4万亿日元，然而筑波的总体产值并不高，主要靠农业产出。1999年总产值仅为7000亿日元。科研成果的转化率低、市场竞争力不足的主要原因在于高新技术开发机制落后，研发人员缺乏一定的激励机制；政府直接管理模式存在弊端；科学城里没有形成健康的园区文化等等。
文字参考来源：
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注：本研究为与住建部城乡规划司规划管理处共同承担的“城市新城新区建设问题研究”的部分成果。