海南省总体规划——省域多规合一的探索与实践│实践探索

　　2016年2月20日，中央电视台《新闻联播》播出《海南：多规合一 “一张蓝图干到底”》的报道，报道称，《海南省总体规划》也已公开向社会征求意见。这份以全岛同城为基础，将海南经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等多规合一的发展蓝图，将“建立统一的空间规划体系”的试点改革向前推进了一大步。报道同时还称，海南省域“多规合一”改革就要先啃下规划“各自为政”这块硬骨头，海南以问题为导向，成立规划委员会和规划督察机构，统一技术标准和空间信息数据，建立“多规合一”信息管理平台，把省级各部门规划和市县的主要空间规划落实到一张无缝对接的蓝图上。

　　现在我们从项目编制的视角看看海南省“‘多规合一'改革”是如何“解决了规划打架的事”，又是如何依据规划采取“划出资源利用上限、环境质量底线和生态保护红线，作为未来发展的刚性约束”等等具体措施的。请分享《海南省总体规划》项目负责人——中国城市规划设计研究院、中规院（北京）规划设计公司城市设计所胡耀文所长的项目实践体会，感谢作者授权发布。

　　中央城镇化工作会议提出“探索建立统一的空间规划体系，推进规划体制改革”以来，全国多个城市开展了“多规合一”的实践工作。中央深化改革领导小组第十三次会议同意海南开展省域“多规合一”改革试点，也是目前全国唯一的省域“多规合一”试点。2015年1月，开展此项工作以来，得到了中央深化改革领导小组的充分理解和支持，国家发改委、住建部、国土部、环保部、交通部、水利部、林业局、海洋局、国家测绘局等国家各部委对海南的这一改革试点给予主动指导和协调解决规划中遇到的各类矛盾和问题。本文结合海南省推动省、市县两级联动的“多规合一”工作实践，分析《海南省总体规划》，在规划编制体系，省、市县两级的空间规划体系，空间规划技术标准要点和多管齐下确保落地实施的体制机制等方面的实践过程与思考。

　　该项目进行过程中，李晓江院长任主管院长，张兵总规划师、易翔总经理和尹强总规划师给予大量指导，多个所共同参与了此项工作。

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 基本认识

 主要问题——在浩如烟海的规划中梳理千头万绪

 技术路线——渐进的过程，摸着石头过河

 统筹布局——以海南省总体规划为纲，纲举目张

 上下联动——制定标准、联动市县，分层推进 

 一张蓝图——全省一盘棋布局的空间“棋盘”

 政策保障——改革探索

 结语

一、基本认识

《海南省总体规划》是省委和省政府从全局角度编制的“管总规划”，以省域空间规划为纲，纲举目张的“管控、约束 36 40668 36 14986 0 0 3927 0 0:00:10 0:00:03 0:00:07 3927和指导”各类规划，形成统一空间规划体系。

规划按照生态文明建设和规划体制改革的总体要求，理顺各级、各类规划之间的层次关系。以省域空间规划为纲，纲举目张的“管控、约束和指导”各部门、各市县规划。开展省域空间规划，以空间资源的统筹布局为基础，在统一的空间平台上统筹生态空间、生产空间和生活空间的布局，制定合理的省域空间保护与发展的总体结构，划定共同遵守的生态红线和开发边界，明确清晰的资源消耗上限、环境质量底线和资源利用底线；通过省、市县联动编制，在统一的空间平台上，以空间规划为基础，明确用地的唯一属性，为空间用地用途管制及开发保护奠定基础。

二、主要问题——在浩如烟海的规划中梳理千头万绪

现行的空间规划体系中，呈现出“纵向”自上而下的部门垂直管理和“横向”多规并行、相互渗透的运行特征。内容交叉、管制重叠、标准不一的各类规划，组成了一个复杂的体系，共同对空间进行规划布局和管制，给规划实施层面带来的诸多问题。尤其是在市、县级层面或涉及空间实施内容的工作中，各类规划的矛盾集中爆发，出现内容冲突、管制重叠错位、互为制肘、审批多头等问题，实施主体为协调和符合各类规划消耗大量的行政资源，同时也导致了空间资源利用的碎片化，以及空间资源管控的混乱局面。空间规划存在的问题主要表现在以下几个方面：

1、部门条块分割、规划种类繁杂

“十二五”期间海南省级层面编制的规划中涉及国民经济、社会事业和产业发展等目标和指标类的规划共计44项；省级层面编制的内容涉及生态及资源环境约束类的规划共计23项；内容涉及开发建设类的规划共计68项。这些省级规划中，均涉及空间的布局与安排，均具有不同层面的法律、法规效力。生态及环境资源约束类规划的不一致，经常会导致保护边界模糊，执行和执法层面难界定等诸多问题；开发建设类规划的相互矛盾，经常会导致行政审批效率低下，空间资源利用碎片化，给空间资源利用的优化配置，带来了诸多掣肘；发展目标和指标类的规划缺少连贯性，更是导致发展目标的各自为政，很难形成全省一盘棋的行动纲领。

2、规划各有侧重、内容存在不足

“主体功能区”规划将空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，明确空间的方向，在分区政策的指引上具有一定的意义，但在实施管理层面缺少系统的空间规划内容、技术体系和管理体系。

“城乡规划”依据《城乡规划法》组织编制和实施，侧重城乡科学统筹布局，从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划。具有从宏观的省域城镇体系规划、城市总体规划，到中观层面的分区规划和控制性详细规划，以及微观建设行为管控的一系列行政许可内容。规划编制一般从各行业用地需求的角度进行各种用地的统筹安排，在科学系统、统筹合理的布局上具有重大意义。

“土地利用总体规划”强调土地资源的配置，尤其耕地的保护，在保障土地资源的可持续利用和保障粮食安全方面，具有重要意义，但缺少对于空间的战略性安排和系统性布局。

“生态功能区划和林地规划”重点关注与生态资源的保护与管控，在诸多方面与城乡规划的禁止性建设区和土地利用规划的非建设用地内容交叉重复，且边界、内容和政策方面经常会出现不一致的情况，规划实施、行政许可、管控执法存在诸多协调问题。

3、层级关系不清、存在越位缺位

清晰的行政事权边界是清晰的规划层级分工的前提，在没有明确全省管总的规划是什么，部门规划和市县规划管什么、怎么管的情况下，多规运行必然会产生错位、越位和缺位的现象。

4、依据和标准不一，相互之间衔接难

例如：规划年限不同、坐标体系不同、用地分类不同等等。

三、技术路线——渐进的过程，摸着石头过河

1、第一阶段的认识——“规划的规划”

“多规合一”是编制《海南省总体规划》的技术手段之一，这一点不同于“三规合一”。项目初期，对于现有规划收集、调研，总结，形成了第一个阶段对于本次规划工作的基本认识，那就是完成一项“规划的规划”，后来“规划的规划”被省委罗保铭书记改为更为精准的“规划的宪法”，为更加深刻认识这个问题奠定了基础。

第一阶段技术路线“认识对了”， 但技术路径认识不够深刻。通过调研“十二五”期间，全省涉及空间布局的规划共有169项，“十三五”期间，各部门计划编制空间布局规划135项。市县仅法定的城乡规划即有78项。如此浩如烟海的规划，若借用”三规合一“的工作方法，是不可能完成的任务。反思平行推进的技术路线是不可行后，展开了第二次反思，多规是哪些规划？如何推动“合”的工作？合成的“一”又是什么？ 

2、第二阶段的认识——三种类型+一套规则

通过多轮的研究和讨论，认为多规应该是”三种类型“的规划。一类是生态及资源环境约束类规划（涉及规划共计23项），第二类是国民经济、社会事业、产业发展类规划（涉及规划共计44项），第三类是开发建设类规划（涉及规划共计68项）。通过编制32项专题研究，先明确三类规划的总体思路、事权边界和空间边界，同步解决三种类型内部的问题，为真正的“合”奠定基础。

3、如何推动“合”的基础性工作——四表、两查

推动一项复杂的工作，在设计技术路线设计过程中，必须考虑推进、协调、协同的方式，以及支撑协调推进过程的组织框架。有四张表，即：工作组织一张表、专题框架一张表、技术标准一张表、差异对比一张表。两查，即：包括地理国情普查、2013土地利用变更调查。

4、合成的 “一”是什么

“一”是规划最终达成的目标，有的地方认为是“一张蓝图”，有的地方认为是“一个战略”，这些都有道理，但是更重要的是建立“一套规则”。编制过规划的同志们都深有体会，一旦规划落实在实体的空间边界上，一成不变的规划是不可能实现的，海南省总规即要有前瞻性、同时也要有指导性、约束性和操作性，因此制定规划运行的规则，要比一张静态的数据蓝图更为重要。

5、省级规划与市县规划的侧重关系

（1）《海南省总体规划》的主要内容侧重

《海南省总体规划》为全省管总的规划，是构建全省统一的空间规划体系的宪法和总框架。内容包含：全省经济社会发展目标、发展战略、总体空间格局、城镇体系及开发边界和土地指标、生态红线及指标、产业发展重点、重大基础设施、政策措施等内容提出系统布局和纲要。

（2）市县“多规合一”工作的主要内容侧重

在管控、约束和指导下统一编制市县空间布局规划，统一纳入全省空间规划体系和全省规划信息平台，最终形成全省的“一张蓝图”。开发建设空间的布局，应在全省的“开发边界”约束下，进行具体功能布局，重点做到项目落位、公共服务和基础设施落位、产业园区落位、生活功能的落位、土地指标的落位。一级生态空间应在省总规制定的“禁止性和限制性红线”的约束下，细化生物多样性保护、水源涵养、水土保持、海岸带生态敏感区及其他保护性空间和指标的具体落位，并制定市县生态管控细则；二级生态空间应在省总规制定的基本农田和林地控制的约束，细化基本农田、林地、一般耕地、园地等用地的空间和指标落位。

四、统筹布局——以《海南省总体规划》为纲，纲举目张

1、《海南省总体规划》的主要内容

省级规划层面，包含《海南省总体规划》和《部门专篇》。其中，《海南省总体规划》为全省管总的规划，是构建全省统一的空间规划体系的宪法和总框架。以《海南省总体规划》为纲，纲举目张的编制部门专篇包括：《主体功能区专篇》、《生态保护红线专篇》、《城镇体系专篇》、《土地利用专篇》、《林地保护专篇》和《海洋功能区划专篇》。

2、《海南省总体规划》重点的几项内容

（1）生态保护

重点先明确不能干的事儿，树立“山水林田湖海”生命共同体的理念，制定“生态绿心、生态廊道、生态岸段和生态海域”的生态空间结构的基础上，划定一级生态功能区、二级生态功能区和近岸海域生态保护功能区。提出来，同时也要落下去和管下去，明确禁止性和限制性生态红线区及内容功能，落在坐标和指标上。并明确耕地、永久基本农田、林地、湿地等“资源利用底线”的控制边界和指标；作为统领全省生态保护、林地保护、耕地保护和海洋保护等的相关空间资源约束类规划的总纲领，并分市县提出适度的控制要求，作为市县编制“多规合一”的前提。

近岸海域生态保护功能区，限定海域开发，突出“点开发、面保护”的边界要求。建立滨海监测点，严格控制陆源污染物排海，强化船舶港口污染控制，严格控制围填海总量。严格控制自然岸线和自然岸带，建立陆海统筹、区域一体的海岸环境保护。

明确重要的生态指标。“资源消耗上限”明确资源利用更加高效的具体指标，并分解至各园区、市县，为生态文明绩效评价考核及制度实施确立技术基础，推进节能减排。

“环境质量底线”落实生态环境质量管控的具体指标，同时明确生态环境检测的具体点位布局。指标包括空气质量、耕地土壤环境质量、地表水、饮用水源地水质、城市水体、近岸海域等等。

“资源利用底线”主要确定永久基本农田和森林覆盖率指标。明确具体的生态保护要求，例如：对于水源地环境质量底线分解，不仅有指标、同时也有点位，同时也有监控、监督的手段。所以为什么说以海南省总规为纲，纲举目张，就是这个意思。对各市县提出生态红线边界，对全省18个市县，分别明确生态管制边界。生态管制指标，同步编制《禁止性、限制性红线区域管理条例》在指标和边界监管的同时，建立自然资源资产产权和用途管制、明确生态保护红线监管，建立生态保护补偿机制。

（2）发展目标和发展战略

围绕“四个全面”和中央提出的“争创中国特色社会主义实践范例，谱写美丽中国海南篇章”总要求；突出三大优势，把握三大机遇 。确定全省的战略总目标为：2020年全面建成小康社会，基本建成国际旅游岛，明确指标体系；2030年国家改革开放和绿色发展实践范例。明确全省“一点、两区、三地”的战略定位。

“一点”，即：21世纪海上丝绸之路的战略支点；

“两区”，即：全国生态文明建设示范区和全国改革创新试验区；

“三地”，即：世界一流的海岛海洋休闲度假旅游目的地、国家热带特色产业基地和南海资源开发服务及海上救援基地。并确定十二项重点发展的产业和目标。

发展目标和战略的内容作为指导编制“十三五规划”和各类产业规划和发展类规划的纲领。

（3） 开发布局——城镇空间结构

以新结构进行统筹各开发类规划。从全省一盘棋的角度，提出“一环、两极、多点”的总体结构，作为区域协调发展、优化国土空间布局、基础设施布局、产业布局等方面的基本结构。

“一环”：依托环岛高速铁路、环岛高速公路形成的串珠状的城镇空间环。是全省城镇化的主体空间。

“两极”：以海口为核心联动澄迈、文昌一体化发展和以三亚为核心联动陵水、乐东、保亭一体化发展是全省城镇化的引领区和先导区。

“多点”：依托田字型高速公路、国道、省道建设特色产业小镇和其他县城、建制镇及美丽乡村。是全省农业人口就地就近城镇化的载体、国际旅游岛功能的重要补充、绿色产业发展的基地及生态、农业、民俗文化旅游目的地。

以城镇体系为基础，对于国土空间开发格局进行再研究，作为用地指标调剂和分配的共识基础。

——明确全省开发空间资源配置的总体路径

 两极引领：以海澄文一体化发展区和三亚、陵水、乐东、保亭一体化发展区为两极，引领全省城镇发展；

 多点支撑：以其它设市城市和县城镇为支撑；引导琼海、万宁、儋州-洋浦、昌江、东方等沿海城市集约集中发展；完善县城城市功能；

 就地就近：以特色产业小镇为基础，吸纳本地农民就业、改善居民生活、丰富旅游产品，吸引外来消费；

 产城融合：以产业园区、旅游度假区为补充，促进旅游业、工业、休闲农业等。

——区域一体化发展

除了功能协同、空间协同、基础设施协同一体之外，进一步明确一体化区域发展的政策，包括生态补偿、产业园区飞地政策、税收共享等等。

——海澄文一体化发展区

总体策略：合力推进海澄文经济转型升级，共同提升产业综合实力、开放合作水平、科技创新能力，提高省会经济圈的首位度；促进区内城镇间形成功能协作、产业互补、交通一体、设施高效的一体化发展模式，坚持高标准高水平规划建设，建设成为“一带一路”的国际经济文化示范区、全省经济转型升级引领区。

城镇空间布局形成“滨海同城化地区+卫星城+特色产业小镇+美丽乡村”的总格局。滨海同城化地区包括海口、老城、木兰，促进产业合理分工协作，使该区域成为全省高端服务业和现代制造业的核心，促进道路交通、基础设施、公共服务设施等同城化发展。卫星城包括文昌、澄迈、定安县城等，做好同城化地区的功能补充、产业承接。特色产业小镇包括云龙镇、演丰镇、永兴镇、福山镇、铺前镇等。美丽乡村依托交通区位和资源条件发展美丽乡村。

——三亚—陵水—乐东—保亭一体化发展区

总体策略：统筹海陆、山海互动、蓝绿并进，促进海洋、岸线、森林等资源的统一保护和开发利用，提高资源利用效率；推进“大三亚”旅游圈转型升级，坚持高标准高水平规划建设，促进“大三亚”先行达到国际旅游岛建设的国际标准，建设成为国际旅游岛建设示范区、海南走向海洋强省的桥头堡。

城镇空间布局形成“滨海城镇+度假湾区+特色产业小镇+美丽乡村”的总格局。滨海城镇以三亚中心城区、乐东九所、陵水县城为滨海重点发展城镇，形成对地区的综合支撑。度假湾区依托海棠湾、亚龙湾、崖州湾、清水湾、香水湾、龙沐湾、龙栖湾、莺歌海等海湾发展滨海旅游。特色产业小镇、美丽乡村大力发展保亭、乐东热带山地森林旅游，发展特色产业小镇和美丽乡村旅游，形成对本地旅游及服务的特色支撑。

——特色产业小镇

科学规划先行，基础设施配套，特色产业支撑，公共服务保障，特色文化包装，绿色田园环抱，社会多元投资，创造营销品牌，吸引外来消费，农民当地就业。全省特色产业小镇分为旅游服务型、民俗文化型、工业物流型、海洋渔业型、特色农业型等五类。

——美丽乡村

以文明生态村创建活动为抓手，建设一批民俗风情浓郁、地方特色鲜明，人文景观及自然生态环境具有较高的审美价值和旅游价值的村落开展美丽乡村建设示范工作。完善农村基础设施与社会公共服务设施，改善生产生活环境，促进城乡一体化发展和城乡公共服务均等化，到2020年，建设约1000个美丽乡村示范村。

——基础设施布局

将海南省基础设施概括为“五网”，分别是路网（含：高速公路、公路、铁路、旅游公路、机场、港口等）；电网；水网；气网；光网。

——以城镇体系为基础，确定开发空间布局及开发边界

在系统布局和尊重生态的基础上，统筹优化全省空间资源的开发与利用，限定统一的开发边界。开发边界的划定是一个与市县多轮沟通协作的过程。将开发边界统一下发各市县，各市县可以进一步细化和微调，最终形成省市县的共识边界。 

——以城镇体系为基础，优化全省土地利用指标

确定2020年全省各类开发建设总指标的优化配置指标和开发强度控制。在2020年土地利用规划建设用地总指标不突破的前提下，统筹各市县建设用地指标控制和开发建设强度控制。优化国土空间开发格局，通过刚性约束和政策调剂等方式，全面促进资源节约利用。计划设置公共资源交易平台，2020年由于指标已经分配，各市县可以通过公共资源交易，完成指标优化。例如：某市向某县购买了1000亩水田、1000亩旱地。中部某县多划了10000亩基本农田，一亩基本农田指标20万，比他自己搞开发还实惠，而且保护了该保护的地方。让调剂除了有刚性约束，也有弹性的内容。从优化空间资源配置的角度核减不符合产业发展条件的园区40余个。

——针对问题清查全省土地限制情况

针对土地利用效率不高、优质滨海资源低水平开发、土地闲置现象比较突出等问题，以“多规合一”为契机，加快推进国土综合整治工作，推进闲置建设用地的清查工作。

——明确海域用途

进一步明确海域使用，同步开展《海洋功能区划》和海岸带修测工作，加强海洋资源科学开发和生态环境保护。

五、上下联动——制定标准、联动市县，分层推进

1、“多规合一”技术指南

制定全省统一的《市县“多规合一”技术指南》，明确一张蓝图统一的用地分类标准，用地分类细化至中类，中类能够与城规、土规、林规、环规的用地分类相对应，制定标准、联动市县、分层推进。给到市县的约束性内容包括：省级核心功能、开发边界、生态红线、各类控制指标、产业园区、基础设施、矛盾图斑的基本判读、调入调出的基本要求。

2、归纳矛盾及问题

利用地理信息平台，初步框定矛盾类型，将省级层面判读的矛盾问题，统一下发各市县。主要包括：由基础数据和规划数据不统一引起的问题与矛盾；由技术标准不统一引起的问题与矛盾；由主管部门、审批程序和实施途径不统一引起的问题与矛盾；由各类规划错位、越位、缺位和重叠引起的问题与矛盾。将矛盾图斑统一下发18个市县，各市县开展用地图斑的清查和调整工作。

3、统一全省的图斑差异处理办法

通过三次“多规合一”业务培训和多次的市县对接，统一各市县图斑差异对比与矛盾消除的工作要求及方法。主要包括：开发类规划与约束类规划存在的矛盾冲突，开发类规划之间存在的矛盾冲突，和约束类规划之间存在的矛盾冲突。对于开发边界内，开发类规划与约束规划规划存在冲突的，在遵守生态保护等强制性要求前提下，应以开发类规划为主，进行统筹协调。对于一级生态空间内，开发类规划与约束类规划存在冲突的，矛盾协调应服从于约束类规划，并最大限度的调出建设用地指标，向开发边界内部进行调整。对于二级生态空间内，开发类规划与约束类规划存在冲突的，矛盾协调应服从于永久基本农田和公益林的基本要求，在符合相关法律法规和指标占补平衡的条件下，进行统筹协调。

图上的“合一”只是万里长征的第一步，实地的调整才是纷繁复杂的过程。例如：对于“征而未供、供而未批、批而未建”的建设用地等不同情况进行分类处理；对于已经抵押或存在法律纠纷的用地，拟采取“债转股、资产剥离、成立合资公司”等方式处理土地问题，最大限度的盘活存量土地、清理闲置用地。

4 市县“多规合一”对于空间用地的细化

万宁市“一张蓝图”

省市（县）“多规合一”工作对接会

六、一张蓝图——全省一盘棋布局的空间“棋盘”

1、 省、市县共同绘制全省一张蓝图

将各市县协调完毕的各类用地GIS数据，统一按照大地2000坐标系纳入全省统一的空间规划数据平台。

全省“一张蓝图”示意

2、 统一城规、土规、林规、环规用地分类及数据格式，划定“10”条边界，“47”个中类用地

构建以空间规划为基础，明确用地的唯一属性，为土地用途管制、及开发保护奠定基础。

为将来的自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源有偿使用和生态补偿制度等制度的实施，建立基础。

3、建立全省统一的数据平台

初步搭建了规划时空综合信息数据库管理系统，利用卫星遥感与规划信息平台结合，对开发边界、自然资源和生态环境状况进行全天候的检测，推动综合执法。规划信息平台作为简化行政审批的重要支撑。

七、政策措施——改革探索

在“多规合一”改革工作中，建立与《海南省总体规划》相适应的体制机制和政策法规，实现对《海南省总体规划》的日常管理和维护，加强对各类规划的指导、管控和约束，是极为重要的问题，也是实现“一张蓝图干到底”的关键。针对保障规划实施的体制机制研究，建立规划编制及实施管理的相应机构，建立综合执法的相应机构都是确保此项改革的重点内容。

八、结语

海南在省、市县联动开展“多规合一”空间规划体制改革的过程，是一次探索建立规划“规矩”的过程。试点工作是一项千头万绪、纷繁复杂的规划编制，更是一次摸着石头过河、矛盾交织的体制机制改革探索，历史遗留问题的实施工作如履薄冰但意义重大。空间规划体制改革还有相当的工作要做，海南的试点工作只是这项工作的开始，也希望在今后其他省份的实践当中，能够为全国提供更多可复制和可推广的经验借鉴，为贯彻全面依法治国方针，依法规划、建设和保护，实现国家治理体系的现代化做出更多有益的探索实践。

注：2015年12月11日，由中国城市规划学会区域规划和城市经济学委会、中国地理学会区域规划分会联合主办，中国城市规划设计研究院承办的2015年联合年会在中国城市规划设计研究院召开。中国城市规划设计研究院、中规院（北京）规划设计公司城市设计所胡耀文所长在会上做了题为“海南省总体规划——省域多规合一的探索与实践”的学术报告。本文为作者根据报告内容改写而成，感谢会议承办单位提供的资源支持！