付冬楠：《城市住区规划建设与社区构建的对接》——从“管理”到“治理”看平台的重要性│2015年度CAUPD业务交流会专递

付冬楠 

住房城乡建设部城乡规划标委会秘书处 中国城市规划设计研究院标准办公室 高级城市规划师

付冬楠，1977年生，天津大学硕士毕业，住房城乡建设部城乡规划标委会秘书处、中国城市规划设计研究院标准办公室高级城市规划师。近年参与住房城乡建设部城乡规划标委会的管理工作，协助行政主管部门组织、协调、监督城乡规划标准的制定、审查、咨询和信息交流；参与《城市居住区规划设计规范》、《城市综合交通体系规划规范》等规范的编制修订工作，曾经参与并负责的实践项目包括：《太原历史文化名城保护规划》、《黟县历史文化名城保护规范》、《黟县总体规划（2012-2030》、《衡阳市总体规划（2004-2020）》、《长三角城镇群规划》等；参与研究课题包括：《世行低碳发展与生态建设理念下城乡规划技术标准体系再梳理》、《联合国UNDP项目禹里乡历史文化保护与重建安置规划研究》等。

感谢作者的悉心整理&授权发布。

　　很高兴有机会和大家交流《城市居住区规划设计规范》GB50180-93(2002版)修订工作的一些情况。交流的内容分为两个部分，第一部分简要介绍研究课题的主要内容 ；第二部分结合标准化技术工作和大家谈谈在标准编制与管理工作中的思考。

一 课题研究主要内容

1、项目缘起

　　至2015年底，住房城乡建设部城乡规划标委会管理的城乡规划国家、行业标准中，已经颁布实施的标准已经达到35项，新启动制订的标准也达到29项，城乡规划标准体系在不断完善。住房和城乡建设部2012年设立了行业标准化技术支撑机构——城乡规划标委会，其秘书处挂靠在中规院。城乡规划标委会有委员50多人，委员单位近50家，是我国行业标准化管理与服务的技术支撑平台。

　　回顾我国城乡规划标准的发展， 90年代初在城市规划三个最关键的领域——城市用地、城市居住区、城市道路交通形成了三本技术标准，奠定了我国城乡规划标准的基础。城乡规划标准逐步发展成为保障我国城乡规划技术质量的重要技术支撑文件，对我国城乡规划行业管理起到了重要的作用。

　　《城市居住区规划设计规范》1993年实施，2002年进行过局部修订工作，规范的主要技术内容集中在土地利用、规划布局与空间环境、住宅、公共服务设施、绿地、道路、竖向、管线综合等几个方面；其中日照标准、公共服务设施配置、容积率、建筑密度等指标在日常的规划建设管理中使用频率最高。2013年在规范的复审工作中，编制组开展了规范执行情况 37 39603 37 14940 0 0 1666 0 0:00:23 0:00:08 0:00:15 2875 37 39603 37 14940 0 0 1547 0 0:00:25 0:00:09 0:00:16 3057 37 39603 37 14940 0 0 1398 0 0:00:28 0:00:10 0:00:18 3042研，收集到全国50多个城市的技术管理规定、以及相关地方法规和标准，并实地调研了重庆、广州、哈尔滨等城市规划管理部门，全面了解规范在各地执行情况、了解不同城市的特殊性以及规范实施存在的问题。通过调研可以看出国家标准《城市居住区规划设计规范》是各地规划管理部门审查详细规划和建筑设计的重要依据之一。

　　2013年《城市居住区规划设计规范》GB50180-93(2002版）复审工作中，专家给出这样的审查意见：“该规范是我国发布较早影响面最大、使用者最广的标准之一，很好地指导了我国城市规划编制与规划实施，较好地指导和规范了我国城市居住区的规划建设，为城市居住条件与环境的建设、改善与提高起到了积极而深远的作用。”

　　同时期规范编制组也对规范的实施情况做出自审，归纳了新的历史环境下规范面临的六方面挑战，包括：

（1）住宅产业化和商品化之后，土地财政作为诱因之一，居住区开发强度出现失控；

（2）在政府服务职能不断强化和完善的背景下，需补充与完善居住区公共服务内容；

（3）应对城市的老龄化需要补充与完善社区老年设施的配置；

（4）如何应对居住类型的多样化，例如保障房住区、老年住区、青年公寓等等；

（5）如何引导城市综合体等新的建筑形式；

（6）积极应对国家社区发展的多项要求；

　　在此背景下，为更好地对规范修订提供技术支撑，2014年住房城乡建设部城乡规划标委会组织该规范的主、参编等单位围绕该规范复审提出的主要问题，开展相应的前期研究工作，包括以下五个研究专题：

（1）城市住区规划建设与社区构建的对接问题研究（中规院、北规院）

（2）住区容积率的差异性问题研究（中规院）

（3）住区日照标准的差异性问题研究（中规院）

（4）城市既有住区环境问题研究（中国建筑设计院有限公司）

（5）住区养老助残问题研究（中国建筑设计院有限公司）

　　今天和大家讨论的是课题一的主要内容。

2、居住区和社区对接的必要性

　　谈到社区大家有很多不同的认识，下图是在百度上分别搜索“居住区”、“社区”得到的结果，二者的差异似乎显而易见，又似乎不很透彻。

百度搜索“居住区”

百度搜索“社区”

　　谈到社区，不同研究领域的专家有不同的认识，即使是社会学家对社区的定义也各不相同，但对其构成要素的认识基本达成一致，认为其应包括一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织。

　　很多规划界的专业人员面对社区常常会有这样一种认识，社区在我国是社会学的名词被借用嫁接在原本的街道—居委会两级社会管理上，成为了一个什么都能装的筐，因此对于居住区是否有必要和社区对接存在疑问？

　　但反观我们身边的两会代表提案、国务院的相关文件，都已经明确提出“社区**设施”的概念。近年很多城市的地方规划标准也在不断和社区对接，在标准中，北京、广州、南京、无锡、厦门、武汉、重庆等在城市公共服务设施的配置内容上都不约而同的选择用社区取代传统的居住区、居住小区、居住组团层级，社区成为住区公共服务设施配置的新架构。

 　　2013年，国务院出台了关于深化流通体制改革方面的文件，其中提到基层的商业服务设施，提及的也是“社区商业网点”，当最市场化的商业都出现了社区的时候，需要我们重新梳理关于社区和社区服务的概念。

部分城市地方规划技术管理文件梳理，部分城市规划管理的技术文件率先对社区进行了衔接。社区取代了传统的居住区、居住小区、居住组团成为住区分级的新架构。

　　课题梳理了从十五期间至十二期间“社区服务内容”在主要政府工作文件（包括政府工作报告）等的变化历程。

　　从十五至十二五期间，社区服务从十五期间的医疗卫生、体育、便民利民，在十一五期间扩充了警务安全、养老、托幼内容；在十二五期间再次涵盖基层公共文化、基层商业网点服务和基层教育内容。社区服务的内容越来越丰富，至今已经涵盖到教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、养老服务、基层行政管理六类内容。

　　课题还对社区发展和居住区规范实施的时空关系进行了研究。

　　居住区规范的实施跨越了我国从“单位制”到“社区制”的社会管理体制变革。在新的社会管理体制下，在2006年至2011年，政府不断充实社区服务内容，社区作为基层服务平台的概念不断为中央政府所接受，在2011年“构建社区管理和服务平台，健全基层管理和服务体系，推动管理中心下移，延伸基本公共服务职能”明确出现在十二五规划纲要中；在2016年最新出台的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中更加明确提出“健全公共服务设施……合理确定公共服务设施建设标准，加强社区服务场所建设，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系”。并提出要“落实市、区、街道、社区的管理服务责任，健全城市基层治理机制”。

　　通过梳理可以看出，第一2002版规范实施13年经历了住房制度改革和社会管理体制的变革。在这一时期，计划经济向市场经济的转型带来社会体制改革的逐步深入。传统的政府行政管理模式不能适应社会发展需要，要求对社会公共事务的管理从观念、方法、体制方面进行彻底变革。同时单位制的解体和城市住房制度的改革、经济发展推动了社区制度的发展。

　　社区成为政府强化公共服务职能，改善社会管理，完善服务体系，建设和谐社会的重要内容；解决好社区问题成为解决好居民最关心最直接最现实的利益问题的重要手段。

　　在我国社区是一种自上而下的制度性的安排，社区承担部分政府的社会公益责任，同时推进城市社区建设也是巩固城市基层政权和加强社会主义民主建设的重要途径。

　　在1980年全国城市规划工作会议确定的《城市规划定额指标暂行规定》中城市居住区的定额指标是作为实施城市详细规划的基础。当时城市公共建筑定额指标一般采用三级，即市级、居住区级、居住小区级；居住区是作为配置城市公共设施的重要层级之一。

　　今天， “社区”取代“居住区”成为政府城乡基层社会管理和公共服务的新平台。

　　小结

　　研究认为政府基层公共服务平台的转换需要“居住区”、“社区”进行积极的对接。“公共服务设施”是居住区规划建设与社区构建对接的桥梁。转换驱动力是为提高基层公共服务效率和水平，为基层公共服务设施找到基层服务供给主体。转换口径是公共服务设施的服务人口规模，这也是本次研究的难点内容。

3、居住区和社区对接主要技术思路

　　研究围绕公共服务设施内容、公共服务设施服务人口的分级规模两个线索进行深化。

　　在设施内容方面，第一，从政府管理体制和设施供给模式角度，研究对原居住区规范中提到的各类公共服务设施进行细分，简化市场主导的部分设施内容，例如原商业服务设施中各类商业设施内容；第二，从居民发展需求角度，结合我国老龄化发展特点，补充社区养老设施；围绕资源环境保护的要求，补充资源回收利用设施等；第三，在公共服务设施内容上也补充各行业主管部门的一些新的建设要求；目前形成了如下图所示的社区公共服务设施不同层级服务内容的初步框架，该框架和内容还处于研究阶段，还没有最后定论，也欢迎各位同仁多提宝贵意见。

　　围绕分级规模，研究尝试重新梳理公共服务设施适宜的服务规模、尺度与现有管理平台尺度之间的衔接关系。原有的规范中，居住区、小区、组团3个规模等级是在对当时全国已建住区进行广泛深入调查研究的基础上，兼顾居民日常生活的出行范围、基本生活需求与意愿，综合各类设施能够合理运营的基本规模以及与我国现行基层管理体制的协调等因素进行划分的，本次研究也需要重新考虑这些内容。

多角度研究基层公共服务规模

——新城市主义

TND模式认为社区的基本单元是邻里，每一个邻里的规模大约有5分钟的步行距离，单个社区的建筑面积应控制在16—80万平方米的范围内，最佳规模半径为400米，大部分家庭到邻里公园距离都在3分钟步行范围之内。街区的尺度控制在长183米、周长549米范围以内。

——国内外专家研究

•　C•亚历山大：“认知邻里”；

•　扬•盖尔：可持续发展的街区尺度；

•　卢原义信：人心情愉快的步行距离；

•　生理学家的研究：街与街之间的合适距离；

•　F.吉伯德指出文雅的城市空间范围；

•　亚历山大也指出人的认知邻里范围直径。

•　同济大学周俭等学者通过对居住空间的研究提出居住小区规模应该是不超过150平方米的空间范围或4公顷的用地规模。

——部门服务标准

按照2002年7月1日教育部主编的《城市普通中小学校校舍建设标准》，小学每班45人，12班-30班，服务人口规模0.7-2万人；

从社区服务常用“服务时间”角度测算服务人口规模；3分钟服务时间，基本是小学的服务范围，服务人口0.6-2万人；服务时间为5-8分钟，服务人口上限5万人左右。

——社会基层治理尺度

2011年，全国有6923个城市街道，8.7万个城市社区（引自《社区服务体系建设规划（2011-2015）（国办发【2011】61号））；根据2011年城镇人口，每个街道平均城镇人口约为10.41万人（实际街道人口差异8000人-18万人）；每个社区居委会平均城镇人口约为0.83万人。

　　研究中面临两个难题，第一，在全国尺度上，城市基层社会管理平台尺度差异较大，目前我国街道规模从几千人到十几万人，社区居委会的规模也浮动较大，全国平均街道规模为10.41万人，社区居委会平均规模约为0.83万人。第二，在我国过去十几年的住区建设中，原本规范中的住宅建筑面积净密度的控制指标（高层住区上限控制指标为3.5）被实际作为容积率（建筑面积毛密度）在引导住区建设，导致住区建设强度偏高。

　　住区强度变化其实引出另一个和服务半径、服务人口规模相关的课题，究竟在我们国家目前居住用地供给条件下，什么是适应的居住套型、居住密度、适宜的住区服务尺度？

　　这里借用原规范主编人员张播在居住区用地上的一些分析研究思路，研究计算发现目前的人均居住用地指标可以支撑中国城市居民居住在以多层住宅为主的住区环境中；如维持高强度住区建设应该可以节省部分居住用地，即需要研究适度调整城市用地结构控制指标；否则将导致住房过剩，以及住房套型的不合理配置。这些问题是中国住区发展的更为基础和核心的问题。

　　回归住区公共服务设施配置层级，研究建议在规范中将形成与管理单元对接的三个层级（如下图），这个课题还需要在居住区修订过程中继续深化，具体设施分级称谓、分级规模指标等等还需要进一步深化。

　　建议在分级规模与社会管理形成如下对应关系：

二 交流与思考

　　经过课题研究，今天对于社区是否应该出现在居住区规范的修订中依然有各种声音，大家争议不断。但对这一问题，个人认为应该对接到整个规划行业的发展时代背景中去，对接到我国推进国家治理体系建设，提升政府治理能力的宏观背景中去。

1、重新认识社区作为政府基层公共服务设施提供平台的意义

　　与传统意义上的“管理”相比，现代政治学和行政学等研究将“治理”拓展为一个内容丰富、包容性很强的概念，重点是强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。

　　居住区作为城市功能区之一，规划设计内容十分综合，是城乡规划编制对象的一个缩影，涉及内容的广泛性决定了居住区规范被更广泛地使用，也带来了更广泛的质疑。但和规划一样，质疑意味着更多的重视和参与，多元化的参与需要我们认可从“管理”到“管治”的变化，落实到标准中意味着标准不仅仅是技术支撑，也是管理的抓手，更是各行业对话的平台，也是公共利益维护、监督检查的重要依据。

　　社区平台纳入标准，代表了一种更主动的服务机制；代表着城乡规划标准不再只是注重“蓝图”的技术底线内容，同时也要涵盖规划管理、实施监督全过程，以对应规划作为一个公众参与的政策过程。社区平台纳入标准，将更好的服务参与式、互动式管理过程。

　　当然社区设施建设或者社区服务发展最终还应回归到“以人为本”，关注人的基本服务需求，社区对接到居住区解决的还更多的是硬件问题，想实现令所有居民满意的目标，还需要的是更细致的社会工作和涉及设施共享等多种制度的创新。

2、从平台构建的角度看城乡规划标准工作重点

　　
　　回顾我国城乡规划标准体系发展，1991年第一次提出《城市规划标准规范体系》，形成58项标准构成的第一版体系框架；2011年对接城乡规划法提升为由62项城乡规划标准构成的覆盖城乡规划的第二版体系框架；2015年结合城乡规划发展需要，增加《智慧城市模式规范》等新技术内容、增加《绿色生态城区评价标准》等规划管理类标准，完善形成了目前81项城乡规划标准构成的新的标准体系框架。

　　目前已经形成的城乡规划标准体系框架包括综合标准、基础标准、通用标准、专用标准四个层次，现阶段开展编制的标准主要集中在基础标准和专用标准两个层次。

　　从标准的管理方式上城乡规划标准包括含有强制性条文的强制性标准和不含有强制性条文的推荐标准两种标准类型。

表：我国城乡规划标准体系与法律法规体系关系略图

该内容引自2013年城市规划学会《城乡规划标准体系研究》课题

　　对比发达国家标准体系框架，我国城乡规划标准涵盖国外政策体系中从相关法规到技术引导的多层面内容。

表：美、英、日城乡规划技术政策体系梳理

该内容引自2015年中规院上海分院参与《低碳发展与生态建设理念下城乡规划技术标准体系再梳理》课题

　　近几年城乡规划标准编制与管理工作，一方面从技术支撑的角度，启动部分前瞻性理念纳入标准的可行性研究，同时也加快部分关键标准的制修订节奏；另一方面从服务管理的角度，通过对标准的动态维护来对接行业内外的一些新的发展要求和建设行为；第三，也是今后几年的重要工作内容，是落实国家标准化改革的要求。

　　国家的标准化改革强调简政放权、接轨国际，对于城乡规划标准来说，是一次推动平台建设的良好契机，其作为城乡规划法律法规体系的支撑这一平台作用将得到进一步的提升。

　　城乡规划标准面临整合精简强制性标准、优化完善推荐性标准、培育发展团体标准等多项工作内容。一方面要高度重视城乡规划强制性标准整合，需要尽快研究启动城乡规划综合标准、通用标准的研究和编制工作，为城乡规划的技术法规的出台提供依据。另一方面需要对现有的规划标准进行梳理，进一步完善现有的标准体系框架；同时也要鼓励团体标准的研编工作，作为标准体系框架的补充。

•2015年3月26日，国务院发布《深化标准化工作改革方案》；

•8月30日，国务院办公厅印发《贯彻实施〈深化标准化工作改革方案〉行动计划（2015-2016年）的通知》；

•12月30日，国务院办公厅印发了《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）。

•2015年住房和城乡建设部也启动了工程建设标准的标准化改革工作。

国家标准化改革的主要内容包括：

（1）全面清理和修订现行国家、行业、地方标准，整合现行的各级强制性标准，建立统一的强制性国家标准，逐步缩减推荐性标准，推动向公益类标准过度。培育发展团体标准。

（2）整合精简强制性标准。强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求范围内。

（3）优化完善推荐性标准。优化国家标准、行业标准、地方标准体系结构，推动向政府职责范围内的公益性标准过渡。

（4）培育发展团体标准。鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准，供市场自愿选择，增加标准的有效供给。

目前待编制的重要城乡规划标准（如表所示）：

3、以更严谨务实的态度使用城乡规划术语

　　城乡规划术语是每一本城乡规划标准中重要的构成内容，术语作为大家针对城乡规划工作的对话平台，在规划实施与管理中发挥重要的作用，甚至有些术语作为国家战略纳入相关政策文件。

　　2016年1月15日，周一星教授在一次研讨会上针对城市群、主体形态做了精彩发言；老先生对于术语使用的严谨态度令人钦佩。

　　这里仅列举几个关于城乡规划标准术语的例子，供大家商榷：

（1）在《居住区规划设计规范》中这样几个术语，“住宅建筑面积毛密度”、“住宅建筑面积净密度”、“建筑面积毛密度”、“住宅建筑净密度”，在规范实施情况调研中发现，上述的术语表述过于追求专业学术意义，较难在规划管理中使用；

（2）当“城市居住区”、“城市工业区”、“城市仓储区”……若干词并列时，常以城市功能区统称，但是“城市居住区”在《居住区规划设计规范》中同时还承担着3-5万人人口规模的内涵，因此往往带来术语使用的混淆。

（3）“公共服务设施”通常意义包括城市公共管理服务的内容，但是在用地上“公共管理与公共服务设施”又变为并列组合名词，同样的情况也出现在“交通设施”和“道路与交通设施用地”上。

　　城乡规划作为引导城市发展的政策平台，需要简洁、清晰、明确的术语使用。在城乡规划标准中更需要严谨规范的术语使用。这里提出几个大家商讨的例子，并不成熟，主要的目的是为了引起大家对于城乡规划术语良好使用的关注。

三、小结

　　社区与居住区对接，看上去仅仅是词语的变化，但是背后带来的是被动式管理到主动式服务的变化，社区平台的搭建，可以更加清晰的让各政府部门都明晰与社区服务设施的对接关系，有助于更好地推动规划实施。

　　放眼到城乡规划标准管理工作中，国家强制性城乡规划标准这一平台建立也可以更好的促进规划标准对话行业内外；而建设更加清晰的术语平台可以更好的支撑行业理论的健康发展，连接历史，接轨国际。

　　最后借此机会感谢一起为标准规范相关课题奋战过的战友们，也真诚地欢迎更多的同仁们参与到城乡规划标准规范工作中来，尤其是即将到来的国家强制性标准的编制工作，谢谢大家！

CAUPD2015年度业务交流会视频已上传至http://www.china-up.com/video.php，欢迎浏览。