村镇规划管理与土地综合利用│2015年度CAUPD业务交流会专递
本文为中国城市规划设计研究院村镇规划研究所曹璐高级规划师在“2015年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
《村镇规划建设与管理》是中国工程院2014-2015年度的重大政策咨询类研究项目，由邹德慈先生为首的五位院士领衔，国内数十位知名专家学者共同参与。该课题共包括四个子课题：
课题一：农村经济与村镇发展研究；
课题二：村镇规划管理与土地综合利用；
专题：以人为本的农村管理制度改革与创新；
课题三：村镇环境基础设施建设研究；
课题四：村镇文化、特色风貌与绿色建筑研究
中规院承担综合报告和子课题二：村镇规划管理与土地综合利用，由王凯副院长和邹德慈院士共同主持相关工作。
本课题组成员：
课题负责人：邹德慈、王凯
村镇所：靳东晓、曹璐、谭静、魏来、陈宇、许顺才、冯旭、王璐、蒋鸣、卓佳、华传哲
深圳分院：范钟铭、赵迎雪、孙婷、石爱华、谭都、叶芳芳、张弛、张小川、李福映
上海分院：朱郁郁、刘律、张振广、陈阳、陈海江
西部分院：陈怡星、王文静、苟倩莹、汪鑫
一 研究概述
二 乡村地区基本特征、村镇规划管理与土地综合利用的主要问题
三 国内相关规划管理探索的得失分析
四 村镇空间发展态势判断
五 政策建议
课题二主体报告包含五大部分，今天主要介绍后两个部分：村镇空间发展态势判断和政策建议，其他章节做简要介绍。
课题二在立题之初就存在这样的疑问：村和镇为什么要放在一起研究？因为根据之前的思路，镇是属于城市体系的，城镇规划和村庄规划完全不是一套思路。随着课题研究的深化，特别是对于村镇发展历程的研究，我们认识到村、镇之间存在高度的关联性，小城镇是农村大生产体系中的节点，农村兴则小城镇兴，农村衰败，小城镇就衰败。小城镇是县和村之间的重要层级，是自上而下的行政管理和自下而上的自治管理之间的重要衔接点。——从这样的角度出发，村和镇确实有必要放在一起统筹加以研究。课题所指的村镇规划，也并非仅仅指单个村庄或者镇区规划，而是可以理解为对乡村地域的规划，既包含宏观政策规划、体系规划，也包含微观建设规划。可以是独立的规划类型，也可以是综合性规划中的一个部分。
态势1：城乡长期共存，农村适度集聚
自中西部向东部人口流动的总体趋势不变，城乡将长期共存。
2000年到2010年，我国人口依然集中在胡焕庸提出的“瑷珲-腾冲”线以东，长三角、珠三角等区域仍是我国的人口密集区域。
在城镇化快速推进的过程中，村镇都要经历一个相对衰落的过程。我们从已有的研究数据看，世界各国也都经历过这样的阶段：小城镇人口绝对值上升，但是比重不断下降。有观点就此提出，小城镇的作用在下降，不应该给小城镇发展作持续投入，是浪费。人口比重的下降是否等同于作用的下降呢？规划本身担负有一定的引导职责，如果我们承认城乡应该以更为平衡、稳定的方式渐进演替，那么我们对于村镇的支持就不应该被弱化。更何况，我们目前确实开始进入了城镇化发展的新阶段：首先是特大城市的发展出现了门槛效应，过去激进的城镇化模式不可持续。其次是我们已经开始进入工业4.0时代，这是一个更加强调特色化和网络化发展的时代，一批拥有特殊资源的小城镇有可能获得全新的发展机会。此外，随着现代农业的发展、农民出行机动化水平和生活需求标准的提高，农村的适度集聚也是大势所趋。在这样的背景下，小城镇还面临全新的发展机遇。
2004年到2011年，全国建成区人口规模5万人以上的小城镇数量从224个增长到293个，而建成区人口规模10万人以上的小城镇数量更是从55个增长到97个。
态势2：东中西地区的城乡空间将以不同模式集聚，小城镇内部分化趋势加剧
如果说近几年来，东中西部地区的城市差距在一些方面是缩小的，那么东中西部农村地区的差距依然较大，而且在不同片区内部的村镇之间的差距也在拉大。东部村镇总体向好，但是在中部和西部，一些地区的村镇开始崛起，另一些地区人口大幅缩减、经济衰退，形势严峻。
内在原因主要包括在长三角、珠三角等经济发达地区大量非农产业规模化发展，中部传统农业地区出现产业梯度转移等等。
我国不同片区的农业生产格局奠定了村镇空间的基本格局，这样的格局也会影响不同地区城镇化的模式。东部人多地少，土地肥沃，适合精耕细作；西北部地区地广人稀，适合机械化生产；西南地区生态敏感脆弱，地力不足，要因地制宜，农业适度退出。不同地区的农业生产条件不同，农业劳均生产率不同，农业人口的析出方式就不同，村镇空间的布局形态不同，影响这些地区的城镇化模式。
国家粮食生产重心的北移，是城镇化和农业现代化互为影响的结果，全国层面农业种植结构的调整，对未来的村镇空间格局也有很大影响。
东南沿海地区粮食种植区正在调整种植结构；乡村工业化带来村镇用地结构重大调整，农田数量急剧减少，工业用地扩张，农村和乡镇的建设面积扩大。
北部地区以粮食生产为主的农村，依然保持传统布局。
东部沿海地区：高附加值现代农业，魅力乡村特色化发展。重点小城镇成长为小城市，局部地区城乡网络化融合；
东北和西北部地区：大规模机械化耕作，重点村镇的点状集聚，内部差距加大；
西南部地区：生态敏感脆弱，部分地区特色化发展推动集聚；
中部地区：我国传统农业地区，人地矛盾突出，乡村严重空心化带来很多社会治理问题。
解决好中部地区的城乡关系问题对于国家的稳定和发展都具有特别重大的意义。要解决中部地区的问题不能依靠单一手段，更加尊重自下而上的多元成长路径，对于中部地区的城镇化推进和村镇发展是比较重要的。
态势3：村镇产业转型升级，新功能、新业态进入乡村地域
中国制造业面临转型，要淘汰的落后产能有一大部分在村镇，在原本乡村制造业比较发达的东部沿海地区，有一部分乡村工业要被淘汰，比如长三角的昆山、珠三角都在探索村镇工业用地的退出机制。另一部分则进一步向资本密集型转型，比如番禺的一个村内企业通过大量购买机器人把用工量缩减了30%。这两种情况都会使得乡村地区的集聚度变得更高。
而在一些工业化还处于初中期的地区，劳动密集型制造业仍然占主导地位，可是地级市和一些县城都找不到足够的劳动力，企业被迫把一些生产环节拆开放在小城镇里。在这种工业化初期的地区，乡村制造业的布局似乎趋于扁平化。
首先看得到的是城市资本大规模进入乡村。现代农业、电子商务。在传统的产业格局之下，村、镇必然是在产业链的最底端，也是城乡空间体系的最底端；然而互联网技术让一些村镇有机会打破原有的空间格局，突围成为新的增长点，类似于我们说的平民逆袭。
国家这两年主推的互联网+战略，对于农村的影响可能非常大。除了能帮助农村把东西卖出去，阿里推动的千村万县计划，互联网销售体系进入农村终端市场，很可能会大幅改变农村公共服务供给的基本格局，成都等一些地区还开始探索面向农村的远程医疗服务，这些都可能带来乡村空间体系的明显变化。
态势4：基本公共服务供给将成为基层村镇建设重点
国家2个100年的奋斗目标，农村公共服务均等化的任务只会越来越重，但是在当前的城镇化格局之下，如果不关注农村人口流动的变化，不了解农民实际的需求是什么，所有政府对于农村公共服务的新的投资将成为浪费和灾难。
统筹城乡，推动村镇公共服务均等化已经是当前的重点任务之一。这既是中国政府的重要责任；也是中国经济社会实现良性发展的必要举措；更是扩大内需、加快经济发展方式转变的需要。
农村公共服务需求不断提升，并影响村镇空间格局整合重构。体现在：
•城乡互动下的区域协同发展诉求增强；
•人口流动下的异地服务共享机制增强；
•公共服务供给驱动向需求驱动转变；
•不同地区村镇空间聚集模式决定了基本公共服务的供给模式。
•完善法律法规，尽快出台相关规划标准规范；
•明确不同部门和层级政府的规划管理事权；
•划定城市化地区和非城市化地区，对乡村地区采取不同规划管理模式；
•以县为单位统筹构建乡村规划编制体系；
•以乡村自治为基础，创新规划编制与管理方式；
•以新技术手段支持村镇规划编制与管理。
1 完善法律法规，尽快出台相关规划标准规范
进一步完善城乡规划法和省级村镇规划管理条例，尽快出台相关规划标准规范。
案例：日本
日本规划体系构建严密，与市、町、村相关的规划有多个类型，多个层次，彼此互补解决各种问题，是大规划体系中不可或缺的重要组成。
农村土地利用与规划覆盖完整，是一部盘活“空间—产业—住民”的关系的综合性规划。
日本早期立法立足于解决农村问题，化解矛盾，后来则从被动转向主动，注重贯彻更具有前瞻性和战略性的发展策略。立法视角基于“解决问题”，契合国家发展背景，给予村镇“前瞻性”指导。
和立法相匹配，以六全综为代表的全国性规划一直有较大篇幅来指导农村地区的发展，在此基础上再辅以针对特定农村地区的专项规划，把综合性规划的思想加以落实。
2 明确不同部门和层级政府的规划管理事权
有鉴于当前九龙治水的乡村规划管理乱象，建议：
以村镇规划统筹村镇各类建设行为，其他部门规划作为专项规划需与村镇规划相衔接。
地方城乡规划主管部门承担村镇规划与管理的核心管理职责。
广州市村庄规划是很好的实践案例：通过编制多级项目库，统筹了各个部门的工作。
3 划定城市化地区和非城市化地区，采取不同的村镇规划管理模式
这是有操作难度和争议的一条，但是从目前情况看，在城市化地区和非城市化地区对村镇采取同样的管理方式，的确会造成很多乡村规划管理问题。不同地区发展模式差异会带来这些地区规划编制体系及规划类型差异。“土地审批”、“规划审批”、“建设审批”的管理事权在哪个层级政府，该层级政府就拥有对地方建设发展的更多决策权。比如东莞市管镇体制（镇有土地审批权）“镇村强势”；广州、深圳则属于“市、区政府强势”；我们不能简单的评判两种规划体系孰优孰劣，但是在一些建设量不大、城镇化率不高的地区，取消镇，采取规划全覆盖的方式进行管控。城市规划管理自上而下的规划管理方式，和乡村自治支持下的自下而上的发展诉求之间，没有中间缓冲层直接碰撞，出现了很多规划失控和矛盾激化等问题。
日本针对土地的使用权限做了详细的划分。城市规划管辖区——城市化地区和城市化调整地区；农振规划管辖区——农振农用地和农振白地。通过这种划分，规划编制和管理都更加有的放矢。
因此，对于城市化地区，可以侧重城市体系的规划管理方式。对于非城市化地区的村庄规划管理就应该更加灵活，分类指导是更加有效的方式，即：
城市化地区：面域综合性管控为主，分区规划，城市化管理；
非城市化地区：分区分类引导为主，镇村体系规划，协商式管理。
但是村庄没有统一的分类方法，在不同的发展阶段，不同的问题和目标诉求下，村庄分类会有很大不同。比如广州在2007年和2013年做过两轮村庄分类，第一轮的核心问题要解决城市扩张和村庄发展之间的矛盾冲突，第二次要缓解社会矛盾，促进社会公平共享，因此出现截然不同的分类方式。
其次是对于非城市化地区中面临的一些农村建设发展的特殊问题，可以通过设定专项规划的方式予以针对性解决。广东省就有多种类型的村庄规划，对于解决某类特定问题起到了很好的作用。
4 以县为单位统筹构建乡村规划编制体系
当前乡村建设有很多乱象，原因一般都被归结为规划师或是地方管理者在思想认识上的偏差，宏观、中观规划引导作用的缺失，也是重要原因。现有乡村地区规划研究大多是“就乡村谈乡村”，更多聚焦于微观层面的村庄规划编制与实施问题。这样的研究视角固然重要，但是不足以解决在当前中高速城镇化发展之下的乡村建设引导问题。乡村规划与建设管理的大量问题，不仅是“单点问题”，更是“群体问题”或者说是“面域问题”，因此不仅需要微观层面的探索，更需要中观层面的统筹研究。
宏观、中观规划层面对乡村建设应该算清大帐、明确大方向、解决大需求，才能在中、微观层面的规划与建设管理中，切实解决乡村问题。但是目前，省市层面规划对于乡村地区的规划内容比重偏轻，一般都是一些原则性的表述，缺乏实际的指导意义。在中、宏观方面要加强对乡村地区的指导，是用专项规划的方式还是在综合性规划中加大乡村的篇章比重，我们在目前的研究中没有明确的结论，但是希望这个问题能引起大家的注意。
以县为单元，加强中观规划引导，提高村庄规划的落地实施效力。县镇村级规划的编制内容与规划管理事权不对应。三级规划有的地方编制内容的重复，有些该大规划统筹、该小规划落实的，又做不到位。
目前的村庄规划承载的太多，而县级规划的统筹力度过小。计划把原本负载太多的村庄规划编制内容，向县镇村三个层级分解。
市、县（区）：侧重分类、分片、分级引导，确定不同地区村镇建设的基本模式；
乡镇域：克服村庄单点规划的弊病，在土地集约利用、服务设施配置、空间管制等方面加强空间布局统筹；
村庄：深化落实，自下而上的民意对接。
5 以乡村自治为基础，创新规划编制与管理方式
具体来看，国内有很多成功的案例，包括信阳郝堂村等，推进了自下而上的渐进式规划；深圳城中村治理将“一平台一中心”的社会管治理念与空间规划编制手段挂钩；赤峰市巴林左旗后兴隆地村以乡村治理模式指导村庄规划编制。乡村自治问题未来也是乡村规划管理非常重要的研究方向。
村镇规划管理没有人力物力支持，各地情况复杂。一抓就死，一放就乱。事实上是规划管理权限应该细化，规划编制权和审批权要适度上收，项目审批权适度下放。镇政府的管理能力有限，很难指导编制出有水平的规划。珠三角一些镇的建设乱象一定程度上源于过于宽泛的规划编制权。因此，适度上收规划编制权和审批权，明确村镇规划的法律地位。同时，适度下放建设项目审批权，不让小城镇的建设管理陷入行政审批低效的泥潭。
规划编制委托的方式也可以更加灵活开放。资金筹措方式不再单一来自政府；规划编制委托主体从政府自上而下单向度委托到基层村镇、社会资本等共同参与委托。特别是村庄规划应该是中长期渐进的过程，一些地区探索的驻村规划师制度有很多可借鉴的地方，也有待改进的地方。
构建农民利益与公众利益的协调机制，如深圳城中村改造构建镇区两级政府、企业、村民协商共赢的合作框架。
6 以新技术手段支持村镇规划编制与管理
数据的缺乏和不准确严重影响村镇规划编制的科学性和有效性。村镇电子信息数据库的建立，有助于以大数据等方式加强对乡村地区的科学分析，另外也有助于村镇规划管理的规范化，并加强监管。
现有工作是同事们共同努力的成果，请多批评指正！
作者简介
曹璐
中国城市规划设计研究院村镇规划与设计研究所 高级城市规划师
曹璐，1978年生，中国城市规划设计研究院硕士毕业，主要从事城乡统筹规划、村镇规划及相关研究工作；参与中国工程院重大咨询课题《村镇规划建设与管理》、《中国特色新型城镇化发展战略研究》、国家“十二五”课题子课题《村镇空间规划与土地利用关键技术研究》等科研工作，曾经负责的实践项目包括：《山东省临沂市现代城镇体系规划（2015-2030年）》、《青海省坎布拉镇总体规划（2009-2020）》、《北京市海淀区管家岭村村庄规划》、《湘潭市域规划》等；主要参与的实践项目包括《山东省新型城镇化规划（2015-2020年）》、《徐州市城市总体规划（2015-2020年）》、《成都2049战略规划》、《合肥城市空间发展战略及《环巢湖地区生态保护修复与旅游发展规划》等。
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