“新基建”中的城市轨道交通，究竟新在何处？王昊觉得，轨道交通应和城市功能一体化，把教育、医疗等设施配套、人才房等和轨道建设结合在一起，拓展城市结构，从而提升城市治理水平。“如果只是建设轨道，那就还是传统基建。”
姜洋曾力劝一家地铁站附近的开发商增加路网密度，“他们一开始有些不以为然，后来这些新增的街道多了很多商铺，沿街商铺单位面积的售价是均价的1.1-1.2倍。”
2020年1月21日，广州，乘客从珠江新城地铁站走出。珠江新城站在《报告》中排名全国第六，广州第一 （南方周末记者 冯飞/图）
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南方周末记者 杨凯奇
南方周末实习生 于北辰
新冠肺炎疫情席卷全球，“基建”重新获得热捧，以5G、特高压、城市轨道交通等七大领域为代表的“新基建”更在中国成为热词。建设轨道交通耗费巨大，面对沉重的财政负担，地铁站需要发挥出综合功能“反哺”。根据《中国城市高质量发展TOD指数报告（2020）》（以下简称《报告》），2017-2018年，中国有5个城市新开通了轨道交通，全国新增869个站点，增加运营里程1153.9公里，相当于从北京到上海的距离。《报告》由宇恒可持续交通研究中心、清华大学中国城市研究院、北京数城未来科技有限公司联合发布，前者是城市与交通领域的智库，后者致力于大数据城市分析。《报告》显示，2018年中国内地城市轨道完成投资5470亿元，有15个城市投资超120亿元。但如果将地铁站周围400米算作该站点功能核心区，则全国有近50%的地铁站核心区的开发强度反而不如外围。比如，在伊拉克裔女建筑师扎哈·哈迪德设计的望京SOHO上班的你，理论上已经身处京城白领“鄙视链”的中游，可下班时，还是要争抢共享单车骑去地铁站。想更体面些？对不起，叫车软件显示要排队半小时，请打黑车。这座望京的地标建筑看似被4个地铁站环绕，实际离哪个地铁站都将近1公里。“理想的情况是离站点越近，开发强度越高，房子盖得越高；越远，开发强度越低，让站点周边的天际线形成一个三角形。然而实际中，近50%的站点呈现的是倒三角，离站点最近、最方便的地方，反而缺少开发与功能。”宇恒可持续交通研究中心副主任、北京数城未来科技有限公司CEO姜洋说道，“地铁站和重要的功能区完全错位。”◆ ◆ ◆
“田园地铁站”
一个久居鼓楼区的南京人偶然搭上南京地铁S7线，在溧水区的柘塘站下车时，可能会不由得感慨：“嚯，好一派田园风光！”通过卫星图可发现，柘塘站四周都是农田，暂时看不出承担着什么经济功能。除柘塘站外，南京地铁4号线孟北站、S3线马骡圩站、S9线明觉站等7个站点也都开在农田或是远郊工厂附近。《报告》以“数量”和“质量”两种指数，对全国2770个站点进行了打分、排名。南京地铁的一些地铁站名次不差，新街口站更是凭借出入口多、沿街商铺密度高，在站点中排第一。截至2018年，南京地铁线路总里程为378公里，排在中国第四、世界第五，在数量指标上也占据优势。但在TOD指数城市排名中，南京却只排到第14名。《报告》倡导的“TOD” （transit-oriented development）理念，是以公共交通为导向的发展，将城市的主要功能布局在地铁站周边，减少机动车使用。对于报告的背景，姜洋介绍，目的是结合住建部在全国开展的“城市体检”试点工作，结合地方实践，对我国特大城市、大城市轨道交通站城一体化水平进行监测与评价，推动中国城市高质量发展。南京近年来以建设“S”打头的远郊线路为主，成为中国首个所有区县都开通了轨道交通的城市。南京的思路是先用地铁将主城与远郊区县连接起来，带动郊区发展，这些线路上的一些“田园地铁站”暂时只有“通过”功能，客流量可想而知。武汉地铁4号线长岭山站、阳逻线沙口站等站点，也出现了规划过于超前、地铁站修在农田里的尴尬。姜洋认为，这种“郊区蔓延式”发展路径下，轨道设施难以提供有效的高水平服务，实际必然会鼓励人们使用机动车。巴西城市库里蒂巴的“公交廊道”是实践TOD理念的典范：开发强度距离BRT线路由近及远依次下降，绝大部分高层商用建筑紧邻BRT线路两侧，之外是8-12层的住宅楼，再之外是3-5层住宅，鸟瞰视角下，像是城市里隆起的一道山脉。这道“山脉”有意地造成了机动车通行不便，也造就了库里蒂巴70%的公交出行率。库里蒂巴公交廊道（《报告》截图）
“洛杉矶的居住区与工作区距离较远，人们出行依赖汽车；而新加坡、香港、东京的城市功能沿地铁线路混合展开，就能鼓励公共交通出行，我们认为这是一种更可持续的方式，也符合公共交通的初衷。”姜洋说道。
如果建了地铁站，客流量低，周边配套也没跟上，地铁站的枢纽意义就难以体现。根据中国城市轨道交通协会《2018年中国城市轨道交通年度统计分析报告》，“城市城轨交通高峰小时断面客流量”的统计中，南京有3条线路的客流强度远低于“1万人次/小时”的标准，最低的是2018年新开通的S7线，高峰期平均每小时只有0.14万人次使用。高峰客流达到1万人次，一般被认为是建地铁的前提。“田园地铁站”大多于近两年开通，未来如何尚不能断言。南京城市与交通规划设计研究院2018年撰写的《南京轨道交通线网专题评估》中评价了这些线路的成效——南京市大规模的轨道交通网络基本覆盖了江北、仙林、江宁等外围城区组团，大幅度缓解主城内部及跨组团通道的交通拥堵。不过，这份评估也指出，南京的轨道交通发展不够均衡，“中心压力过大，外围客流偏低”——由于中心分流线路建设滞后，局部断面已出现高峰拥挤。与此同时，外围线路建设较早，在整个网络中占比较长，降低了全网客流强度和效益。◆ ◆ ◆
规划“各做各的”，并未协同
对于“新基建”可能带来的新一轮城市轨道交通建设热潮，国家发改委城市与小城镇改革发展中心副主任沈迟直言，“（地方政府）不能乱举债，应按照城市发展规律，规划时考虑好投资与运行。”
“十年前，中国城市的人口增长很快，建轨道容易把人吸引来，今天情况已经不是这样了。”同济大学城市规划系教授潘海啸提醒，当下可能不是轨道引导城市发展，而是轨道要顺应城市发展，要去城市发展潜力比较明显的地方建设。建造轨道交通耗费巨大，城市功能在地铁站周边布局，利用地铁站给土地带来的升值可“回本”，客流量增加也给地铁站发展商业带来可能性。“新基建”中的城市轨道交通，究竟新在何处？宇恒可持续交通研究中心交通规划总监王昊觉得，轨道交通应和城市功能一体化，把教育、医疗等设施配套、人才房等和轨道建设结合在一起，拓展城市结构，从而提升城市治理水平。“如果只是建设轨道，那就还是传统基建。”王昊注意到，新加坡就非常注重城市建设和地铁线路的同步性，往往地铁站铺到哪里，哪里的楼已经提前盖好了。尤其是郊区的站点，在轨道开启运营时，站点周边的小学、幼儿园保证可以入学。而国内则存在有的地铁线路与周边地块开发不相协同的问题：“轨道已经建好了，地却还没拍出去；或是地拍出去了，建了房没人住。”2016年，中共中央、国务院在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出：到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里/平方公里。理想很丰满，现实很骨感。《报告》显示，仅有7%的站点周边达到这一要求，还有30%的站点周边路网密度甚至小于4公里/平方公里。轨道投资和运营、周边用地的规划建设和运营，涉及的利益方纷繁复杂。地铁站附近冷冷清清，问题也许在于，城市功能区域——商场、住宅、写字楼以及路网的规划与地铁规划“各做各的”，并未协同。实际上，不论开发商、轨道公司和政府部门，都有意愿合作而共同获益，只是对公交带动发展的理念缺乏认知。姜洋分析，一些地方强调“高密度开发”，于是可能出现有一定开发基础但偏离地铁站的地块得到更高强度的开发，而具有交通区位优势的地铁站周边反而得不到开发。“导致内部该开发的开发不起来，该降密度的降不下去”。这并非宇恒等机构第一次发布地铁排名报告，2016年的地铁排名报告发布后，有地方政府找到了王昊，“他们觉得，与其等政府做完了我们来批评，不如在事前就邀请我们参与进来，分析下哪个站做得好与不好，设计方案还能不能补救。”政府修建好了地铁站，地产开发商可以增加地铁站附近地块的路网密度和商铺数量，营造更友好的“逛吃”“轧马路”环境。《报告》对上海楼盘的研究显示，站点TOD指数每增加10分，市民对周边住宅的购买意愿价格可增加1040元/平米。除距地铁站的距离外，站点周边用地功能混合度、接驳公交数量、自行车道密度、街道密度也是影响购房者支付意愿的要素。姜洋曾力劝一家地铁站附近的开发商增加路网密度，“他们一开始有些不以为然，后来这些新增的街道多了很多商铺，沿街商铺单位面积的售价是均价的1.1-1.2倍。”◆ ◆ ◆
深圳蝉联第一，新开通地铁城市“弯道超车”
和2016年的排名相比，本次《报告》中深圳市蝉联榜首。姜洋评价，深圳TOD的各项指标表现比较全面，大多位于全国前列，综合发展水平最高。广州位列第二，在沿街商铺密度、功能混合度、接驳公交线路数等的几个指标表现突出，部分指标甚至优于深圳。
梁淑怡/图
在地铁站点的排名中，这两个城市也独占鳌头，前十名中，深圳和广州的站点占据了六席。线路排名上，广州有四条线路上榜前十，堪称全国地铁最繁忙的城市。不过，繁忙的另一面是拥堵。潘海啸对此亦有体会，他建议广州思考如何提高在一个走廊上的通行能力，“不只靠轨道交通，也要发展地面交通，形成交通工具间的多种联系”。哈尔滨虽然只开通了两条地铁线，综合排名却升到第三，这归因于哈尔滨放射性的路网，路网密度高。2016年-2018年，南宁、福州、合肥、厦门和贵阳相继开通地铁，被纳入到《报告》的考察范围。除贵阳外，其他四城也表现亮眼。南宁市在31座城市中综合排名第7，并在质量排行中名列第5，把北上广甩在了身后。南宁新开通的一号线与二号线，十字形的轨道线贯穿了城市重要的交通枢纽、商业区与密集的居住区。南宁地铁接驳公交数量为全国第二，人口覆盖率、出入口数量高居全国第四。王昊解释，新开通地铁的城市具有先天优势——为满足最迫切的交通需求，每座城市的头几条地铁一般都会布局在城市最核心地区，也因此保证了客流量和地铁站周边业态的丰富程度，这些都是TOD指数体系里的加分项。潘海啸感到，南宁市综合排名较高也有天气因素的影响，南方的炎炎夏日让地铁更容易为南宁人所选择，“广州人爱搭地铁也是同理”。在31座城市TOD综合排名中，贵阳垫底，与其他成绩优秀的新开通地铁的城市，有些格格不入。与其他为解决交通拥堵而开通地铁的城市不同，贵阳并没有把第一条线路放在繁华主城区，而选在了开发程度较低的“生地”上，通过沿线土地开发换取轨道交通建设的资金。“因此土地开发和轨道开通的时序不匹配，贵阳近期的表现就会差一些。”王昊说。相比较上次的排名，《报告》增加了两项“负荷指标”。姜洋回忆，一位同行建议他“增加些需求侧的指标，来反映地铁建了以后，用的人到底多不多”。他很快想到天津——地铁在里程数、人口覆盖率等方面都还可以，“但就是没人坐，反映出需求侧出了问题”。在2018年榜单里，武汉、长沙、昆明、天津、郑州、宁波的排名均大幅下降。在排名下降的榜单中，天津如前所述，因为客流量低，被负荷指数“拖累”；长沙则在2016-2018年间没有新增地铁线路，城区却有所扩张，造成轨道线网密度和站点密度明显缩小。编辑 ｜ 汪韬 视觉 | 于北辰
（本文首发于2020年4月30日南方周末，原创作品，转载请与后台联系）
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