“限塑令”升级，固废法修订：从吸管开始，告别“一次性消费文化”

经历一波波国外禁令冲击，有的企业早已布局转型，有的只能被动接受。新“限塑令”公布的第二天，钟南山院士宣布新冠肺炎“人传人”，疫情耽搁了新“限塑令”的传达。 新固废法还增设了信息公开条款，要求商场、电商和外卖快递企业报告一次性塑料制品的使用、回收情况。 “核心的问题是一次性用品和一次性的消费文化”，不改变这点而仅寻求材料替代，不管可降解与否，还是非塑料材质，根本上只是“把一种一次性变成另外一种一次性”。 

新冠疫情加剧了公众对于塑料的使用。2020年3月3日，长春，疫情防控升级，药房用塑料薄膜围起柜台，防止与买药人正面按触。 （人民视觉/图）

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南方周末记者 程涵

厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋、一次性塑料棉签、含有塑料微珠的洗面奶、不可降解的快递包装……这些常见的塑料制品最近登上了黑名单。2020年4月10日，国家发改委会同有关部门组织起草了《禁止、限制生产、销售和使用的塑料制品目录（征求意见稿）》（以下简称《目录》），13类塑料制品赫然在列。

这是新“限塑令”出台3个月后，官方再一次对塑料说“不”。1月19日，国家发改委和生态环境部发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，被称为升级版的“限塑令”。4月29日，修订后的新固废法审议通过，也增设了塑料制品的相关规定。

与十多年前的“限塑令”相比，这一系列新规定不再只针对塑料购物袋。13类塑料制品在2020年、2022年和2025年三个时间节点里，逐步迎来“死线”。

这是中国第一次如此大规模地从源头上禁限塑料制品。然而，新“限塑令”颁布时赶上新冠疫情暴发，《目录》也对公共卫生事件等开了绿灯。疫情虽趋稳定，公众却更加依赖电商和外卖了，升级的“限塑令”如何落地执行，尚待观察。

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国际互动与高层决议

新“限塑令”的第一道关卡是2020年年底，塑料棉签、吸管等五种塑料制品首当其冲。

吸管和棉签并非占大头的塑料垃圾，但由于体积小、回收难，容易流入自然环境，被海洋生物误食，是各地禁塑名单中的常客，意大利、法国等也先后发布塑料棉签禁令。

新“限塑令”是国内外政策互相影响的结果。中国禁止进口“洋垃圾”，倒逼出口国想办法应对。2019年，被称为欧版“限塑令”的欧盟法案禁止棉签、吸管、餐具等一次性塑料制品投放市场。中国科学院理化技术研究所研究员季君晖认为，塑料棉签被列入新“限塑令”，一定程度上是受欧盟法案影响。

新“限塑令”推出前酝酿多时。早在2017年底，发改委即表示正在研究，并向全社会公开征集意见。2019年9月中央深改委审议通过了相关意见，四个月后颁布的新“限塑令”，相当于是深改委文件的落地。

比新“限塑令”早几个月、同样是由发改委颁布的《产业结构调整指导目录（2019年本）》已做了铺垫，预先列入塑料棉签等产品，淘汰期限也与新“限塑令”一模一样。新“限塑令”公布前，季君晖与发改委有过沟通，据他了解，发改委对于禁限品类和实现条件做了比较细致的产业调查。

“调查了我们几家企业可降解的产能有多少，能够满足多少需求，数据我们老早填报上去了。” 双童吸管的总经理李二桥说。双童吸管是中国最大的吸管厂之一，早已通过外贸订单感知到塑料吸管禁令的风吹草动。

2018年7月，星巴克宣布未来两年内逐步停止使用一次性塑料吸管，2020年地球日推出咖啡渣代替了部分塑料粒子的“渣渣杯”。李二桥回忆，2018年4、5月份，公司的可降解塑料吸管订单量猛增，一个月的销量比过去十年加起来还多。

这两年来，李二桥一直在想国内什么时候会有动静。新“限塑令”颁布，心里的石头终于落了地。颁布当天，他就在微信朋友圈转发了这一消息，感到“机会来了”。

经历一波波国外禁令冲击，有的企业早已布局转型，有的只能被动接受。新“限塑令”公布的第二天，钟南山院士宣布新冠肺炎出现“人传人”，疫情耽搁了新“限塑令”的传达。

“你现在说我才知道。”2月6日，春节后开工第一天，接到南方周末记者的电话时，刘玉嫦惊讶地说，她是东莞石排镇一家棉签生产企业经理，这里聚集了多家棉签厂，均以生产木杆棉签为主。但外销订单向来偏好塑料棉签，原因之一是木制品可能携带蛀虫等，受到防疫检验限制，她担心外销订单是否也在此次禁令范围内。

新“限塑令”和《目录》都有一些限定。以吸管为例，牛奶饮料等利乐包附带的吸管等尚不在新“限塑令”禁用范围。李二桥表示，目前纸吸管和可降解塑料吸管的产能加在一起，能够满足这一缺口，但禁令如果扩展到所有领域，消费者将“没东西可用”。这也意味着2020年不可降解塑料吸管不会彻底消失，无法立即转产的吸管厂家们尚有立足之地。

新“限塑令”的第一道关卡是2020年年底，塑料棉签、吸管等五种塑料制品首当其冲。南方周末记者❘汪韬 （南方周末记者 汪韬/图）

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处一万到十万元的罚款

对新“限塑令”设定的目标，李二桥关注的是，后续监管措施不力以及地方保护主义会不会导致“雷声大雨点小”——大企业禁掉了，小企业不受监管。

塑料品类多样，分散在不同行业如农业、食品等，又涉及生产、销售、使用等不同环节，监管权也分散在发改委、工信、市场、环境等多个部门。

“新‘限塑令’不具有强制执行性，必须有另外的法律和法规作根据。”中国政法大学环境法教授王灿发解释，法律依据主要在循环经济促进法，也涉及固体废物污染环境防治法和产品质量法。

新固废法修订之前，对于生产和销售塑料制品，循环经济促进法第18条、第50条规定，列入发改委和生态环境等有关部门发布的淘汰产品名录的，应禁止生产、销售。处罚则按照产品质量法第51条，情节严重的要吊销营业执照。两部法律的监管部门分别为发改和市场，“这里头可能会产生混乱，所以要明确谁管。”王灿发提醒。

新修订的固废法加强了对使用的惩罚，“未遵守国家有关禁止、限制使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品的规定”，将被处以一万至十万元的罚款。王灿发认为，这条规定可以适用于新“限塑令”对吸管等所做的禁用、限用的规定。

不过，盈科上海律所傅其昌律师认为，上述新固废法条款是否能为新“限塑令”的执行撑腰，“还不好说”。他认为，新“限塑令”只是倡导性、方向性的规范文件，为匹配新修订的法律，禁限的目录还要通过法律或授权形式发布。

新固废法还要求商场、电商和外卖快递企业向商务、邮政等主管部门“报告”一次性塑料制品的使用、回收情况。而修订草案二次审议稿原本拟定的是信息“公开”。王灿发解释，“报告”不等于“公开”。“企业报告后，单位和个人可以向有关部门申请公开，但跟直接公开有很大差别。”

“最需要强调的就是执法。2008年的‘限塑令’虽然规定禁售超薄塑料袋，但商场里照样有的是。”王灿发表示，有监督才有执法的动力。一是主管部门要监督下级；二是检察院可以对不履行监管职责的部门提起行政公益诉讼；三是社会监督。

5月1日刚刚执行的《北京市生活垃圾管理条例》规定禁止生产、销售超薄塑料袋，北京市市场监管局就表示，将开展塑料袋生产企业以及商场、超市等商品零售场所的监督检查。

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“可降解替代令”？

新“限塑令”并未止于禁限，还提出推广替代产品和模式、规范塑料回收利用和处置，涵盖了塑料生命周期的全过程。但多位专家在接受南方周末记者采访时表示，新“限塑令”在禁限方面比较明确，替代和回收处置方面显得较为笼统。按零废弃联盟发起人毛达的理解，“凡是有时间限制和具体数字的，可落实性比较强，其他则是倡导。”

禁限之后怎么替代？新“限塑令”提出以“可循环、易回收、可降解”为导向。这里面有没有优先次序？可降解虽然写在最后面，但受访专家们普遍感觉，可降解塑料在行文中比较突出。毛达对此感到忧虑：新“限塑令”会不会过于强调可降解，从而变成“可降解替代令”？

所谓可降解塑料大多是指生物可降解，即在微生物作用下最终能够降解为水、二氧化碳等，但有的产品只能在特定条件下才能降解。

可降解塑料如何分类是个难题。扔进可回收垃圾桶不合适——传统塑料的主要回收方式是加热融化后形成再生塑料，成分越单一越好，混入其中的生物可降解塑料相当于“杂质”。

“可回收物还是要靠人工来分拣，也有一些机械分拣的设备。”专门提供垃圾回收解决方案的社会企业R立方创始人张淼说，“没有办法通过目测和手感分辨出来它是可降解的还是不可降解的，只能去一个一个看它的标识，这会大大降低工人的效率。如果是机器分类的话，目前还没有设计出这个功能。”

扔进厨余垃圾桶也不合适——厨余垃圾有好氧堆肥制肥料、厌氧发酵制沼气等处置方式。后者是主流处理技术，但难以达到可降解塑料的降解条件。

还需考虑到成本和收益问题。清华大学环境学院教授刘建国对可降解塑料堆肥产出的肥料品质和销路、能否拿到肥料登记证有疑虑，他认为将来垃圾分类和处理系统难以为可降解塑料单独开辟一类。“设施和管理都是有成本的，收益在什么地方呢？”在他的印象中，国外对可降解塑料的处理因各地政策和实际条件而异，在缺乏堆肥设施的地方，仍然是靠焚烧处理。

挪威即是如此，2018年挪威环境署委托当地咨询机构撰写的一份生物基与生物可降解塑料价值链评估报告指出，挪威有15-20个厨余垃圾处理厂，其中只有3个接收可堆肥塑料。

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告别“一次性的消费文化”

十多年前“限塑令”推行时，毛达曾建议有关部门制定时间表和目标。他很高兴看到新“限塑令”设定了比较明确的禁限时间表，并且扩大了禁限的产品范围。

但他又感觉到，当下政策很明显区分所谓不可降解和可降解。“可能一些商家本来预期不用一次性，或重复使用，又觉得就替换成一次性可降解塑料就OK了，原本有产品淘汰预期的可能就变成了替代预期。”

在毛达看来，过去塑料问题的治理过于依赖后端的处置——分类回收后循环再生或焚烧发电，没有重视前端的减量。“这种逻辑是产业最希望看到的，不用考虑前端的生产和消费问题，最后只要分好类了，后边的回收产业就能解决了。”

新“限塑令”的措辞值得玩味。一方面，它在描述禁用和限用的塑料制品时，不厌其烦地在各产品前加上“不可降解”的限定语，小心地把可降解塑料排除在禁限范围外，为其开了一道口子。另一方面，在替代方案的部分，并未全面提倡可降解塑料。对于生鲜包装、地膜，明确地推广可降解，而快递包装方面则倡导可循环。比起2017年国家邮政局“到2020年，可降解的绿色包装材料应用比例提高到50%”的政策，似乎更加谨慎。

可降解塑料产业的反应是热烈的。早在2007年，双童已经研发出以玉米淀粉为原料的聚乳酸吸管，但因价格贵，一直没有市场。尽管公司每年都常规生产一些聚乳酸吸管，但“销量少得可怜”，卖不出去又过了保质期，只能当废品处理掉。

“去年拿料我们基本拿不到。全球都在禁塑，这种料到哪里都吃香的，不光是吸管这个产品，还有刀叉勺、杯子、农膜、袋子，用量很大，现在是完全供不上了。”李二桥说，上游的聚乳酸工厂也在扩建、新增生产项目。

季君晖也感到有关企业积极性很高：“像快递包装，目前实际上有很多企业已经开发、生产出各种可降解塑料包装。国家政策哪一天不让快递行业用不可降解的了，马上就顶上。但是价格差得比较大，所以不到政策实现那一天，这产品就卖不出去。”季君晖认为，只要国家政策出来，技术就能跟上。

在发改委公布的《产业结构调整指导目录（2019年版）》中，鼓励性类别中就包括“生物可降解塑料及其系列产品开发、生产与应用”。

毛达推测，新“限塑令”的制定者应该也了解可降解塑料的风险，之所以仍然倡导，一方面可能是对彻底改变一次性消费文化没有足够的信心，而这也是整个社会心态的体现。“我们有几个人拍拍胸脯说，明天我就可以痛痛快快地不用一次性的东西了？”

另一方面可能是塑料产业的影响。作为新“限塑令”的制定者之一，发改委势必顾及产业发展问题。一次性发泡塑料餐具就经历过被禁、解禁和再次被禁的反复。“一个落后的产业淘汰了，就寻求一个新的产业进行替代。因为减少的这部分不利于现在的这种经济核算——环境不友好的产品仍然会计入GDP，而它们给环境带来的损失和成本没有计进来。”毛达说。

在毛达看来，“核心的问题是一次性用品和一次性的消费文化”，不改变这点而仅寻求材料替代，不管可降解与否，还是非塑料材质，根本上只是“把一种一次性变成另外一种一次性”。

责任编辑 视觉 | 汪韬 

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