三线城市垃圾焚烧发电项目频频低价中标，中标价半年内几乎腰斩，最近的江苏高邮项目再创新低：26.5元/吨。这与不少业内人士测算的保守价格60-80元/吨相去甚远。
投标时竞相低价，运营时却高喊亏钱。另一个怪相是，后期运营中，一些企业和政府讨价还价，提高垃圾处理费。
虽然为商业秘密，但事涉行业健康发展，有专家希望低价中标企业能公布报价的测算成本。
垃圾焚烧发电项目要中标，得用低价抓住政府的心。图为山东日照垃圾焚烧发电厂工作场景，与文中所述项目无关。东方IC图
▼
“低价、高质，这在目前国内垃圾焚烧发电项目中，或许需要打上一个问号。”上海环境卫生工程设计院院长张益对南方周末记者说。
张益所说的低价，是指2015年10月14日，天津泰达环保有限公司（下简称天津泰达）以26.5元/吨的垃圾处理服务费中标江苏高邮生活垃圾焚烧发电项目。而在此前的2015年8月，已有绿色动力环保集团股份有限公司（下简称绿色动力）低价中标安徽蚌埠垃圾焚烧发电项目，价格是26.8元/吨。26.5元/吨，是当前行业内的最低报价。中国城市建设研究院总工程师徐海云甚至用“超出底线”来形容这一中标价。一般来说，企业通过招投标承接各地政府的垃圾焚烧发电项目，上述价格亦是企业的中标报价。近年来，这一报价在不停刷新纪录，此前在2015年6月，江苏新泰市生活垃圾焚烧发电项目中，光大国际中标价48元/吨，就已让业内人士震惊。多位接受采访的垃圾焚烧业内人士向南方周末记者表示，60元到80元/吨，才是业内公认比较合理的垃圾处理服务费报价。
业内人士提出“低价难以高质”的质疑，一旦出现环境污染问题，则会加深周边居民对垃圾焚烧的不信任度。对整个行业的健康发展也会产生不利影响，甚至形成低价恶性竞争。“从投资的角度考虑，这样做本质上则是把投资者的钱拿来，做了一个不赚钱的项目。”首创环境控股有限公司副总裁徐进军对南方周末记者表示。徐进军根据自己的从业经验判断，这样的价格甚至无法覆盖成本。首创环境并无参与上述两个项目招投标。由于垃圾焚烧项目需经历二至三年的建设期方才投入运营。如果低价中标继续发展下去，上述担忧或将在两三年后开始显露。
名词解释
垃圾焚烧服务费，亦可称作垃圾焚烧费、垃圾焚烧补贴。是指政府部门根据与垃圾焚烧发电项目中标者的协议给予后者的补贴费。与普通居民定期缴纳的垃圾处理费并非同一概念。
“我承认，蚌埠项目的中标价格是低了。对行业的影响还是蛮大的。”蚌埠项目咨询招标团队负责人李炜对南方周末记者表示。
蚌埠项目最初有9家公司递交了投标文件，经过评审后，4家企业进入第二轮开评标，除绿色动力外，剩余三家报价均在37元至40.9元之间。项目招标方最终选择了“最低价中标”的方法，报价最低的绿色动力获得了项目。“我们并没有提出要用这种方法，而是希望采用行业内使用比较多的综合评标法。不过遗憾的是，方案报送市委常委会讨论后，被分管招标的领导否决了。他们非常坚决地希望采取最低价中标的方式。”李炜对南方周末记者说。在李炜看来，最低价中标对于政府的好处虽然显而易见——减轻了政府财政支付的压力，却引发了公众的质疑。李炜认为政府进行采购的行为，本身也应该去考虑到让公众接受这件事。事情果然引起了连锁反应。第一阶段评标结果公示期间，有评标人对评审结果提出异议；复审结果公示期间，亦存在质疑和投诉；蚌埠市招标局随后另行组织专家对投标人技术方案进行系统评估，结果公示后仍受到投标人质疑；进入第二次复审，依旧有投标人提出异议。直到最后进行第三次复审，问题才得以解决。整个程序从2015年4月23日一直延长到6月18日。“有投诉质疑企业低于成本价竞争，不过根据最终评审结果，并无确凿证据证明低于成本价的问题。”李炜说。根据招投标法规定，投标人不得以低于成本的报价竞标。不过在李炜记忆中，这一规定几乎没被使用。“目前并无数据证明中标价格不合理，所以没法下结论，也不应轻易去怀疑。”光大国际旗下光大环保（中国）有限公司副总经理杨仕桥对南方周末记者表示。光大国际参与了蚌埠和高邮两次垃圾焚烧项目的投标，但其报价均非最低价，未能中标。而负责高邮项目招标的江苏省政府采购中心项目联络人付钢则向南方周末记者表示，高邮项目并非“最低价中标”，而是根据综合评分结果，分数排名第一的中标。
“最后评委独立评出来的结果就是：天津泰达中标，且公示期未接到投诉。”付钢说。恰好天津泰达的报价也是最低的。“我们也邀请天津泰达来到现场，向其咨询过价格的疑问。根据他们自己提供的测算，他们认为价格方面没有任何问题。” 南方周末记者联系了招标方高邮市城管局和天津泰达，截至发稿前均未得到答复。徐海云则是很坚定地认为上述两个项目的价格不可能高于成本价。“如果企业的测算成本可以公布，业内人士肯定可以找出其中的问题。或收入测算虚高，或成本测算偏低。目前不知道问题出在哪个环节。”徐海云表示。徐的判断是基于近几年行业的平均水平。对于成本测算的具体信息，江苏省政府采购中心项目联络人付钢表示：“具体信息没法透露，这些是保密的。”“虽然企业对于成本问题多避而不谈，但成本本身是有数的，可以测算出行业一般情况下的价格数值。”环保人士黄小山表示，他是“绿房子”垃圾二次分类处理平台创建者。黄小山向南方周末记者回忆：在2015年一次环保会议上，其提出了垃圾处理服务费的最低价格应为165元/吨。会后还有专家发来邮件继续进行探讨，有专家甚至测算出180元的价格。更加保守的测算结果是60元至80元/吨。6名接受南方周末记者采访的业内人士认可这一价格。据徐进军讲述，垃圾焚烧发电企业的收入分为两部分：一部分即垃圾焚烧服务费，另一部分则是发电所得收益。“以蚌埠一期的垃圾处理规模——1000吨/日计算，正常情况下，每吨垃圾可以产生250到280度电，焚烧垃圾所得的每度电全国统一上网价0.65元。最良好的情况是，确有每日1000吨垃圾进厂，这样发电所得收入约为每吨180元。”徐进军计算。住建部环卫中心工程技术研究中心副主任刘晶昊亦认同这样的测算方式。“需要注意的是，企业的低价竞争不应该被理解为正常垃圾处理价60元/吨和本次最低价26.5元/吨的关系，而应该加上发电收益，即总收入正常价240元/吨和本次最低价总收入206.5元/吨的关系。并不是网上一些观点所述的降价过半。”此外，垃圾焚烧企业的成本构成，包括人工成本、折旧摊销成本、运营成本等等。
北京一位垃圾焚烧业内人士对南方周末记者说，仅考虑烟气净化、灰飞处理、渗滤液处理三项环保成本，就早已超出26.5元/吨的垃圾处理服务费。“仍旧以垃圾处理规模1000吨/日计算，所需两台焚烧炉和发电机。需要配备约80位员工。按照行业正常的人力成本计，平摊到每吨垃圾上，人工成本约为30元。同样的计算方法，经营过程中药剂使用费用（主要指燃料费）约为50元。”徐进军说。“另外，根据蚌埠项目中标公示，绿色动力的总投资概算为5.03亿元。该BOT项目规定30年的特许经营期，年折旧摊销1676万元，再加上资金回报、银行利息等因素，至少需要分摊成本100元/吨。”徐进军计算。除此之外，还有维修费等。徐进军经过反复综合测算，一个日处理规模1000吨的垃圾焚烧厂，总成本价约为260元/吨。
总成本减去发电收入的180元/吨，即为吨垃圾处理服务费。这一测算也正好印证了多位业内人士认同的60元到80元/吨的正常值。徐还表示，以上只是根据正常情况所做的估算。而不同业内人士的估算结果不一，是由于变量因素较多导致的。“贷款利率的差异、与政府协议中投资成本的差异，这些都会导致测算出的成本不同。”上述北京垃圾焚烧业内人士说道。不过，有一点是可以肯定的。目前正在运行中的垃圾焚烧厂，垃圾处理服务费低于60元/吨的寥寥无几。“一方面，所有运行中的垃圾焚烧厂，都在呼喊着60元/吨垃圾处理服务费不赚钱，要求涨价。另一方面，投标时，参与企业的报价都是30元、40元/吨。”上诉业内人士对于目前行业的情况这样总结。
“可以怀疑，近期低价中标的项目，在后期运营中，高度存在着和政府讨价还价，提高垃圾处理费的可能性，并相信政府不会坐视不管。这实际上相当于一种博弈心理。”徐进军说。李炜则表示，事后调价的情况在行业内是普遍的。由于一个BOT项目的特许经营期多为25至30年，随着时间的变化，物价、人员工资，都会随之而变，因而调价是合理的。“关键是怎么调整。规范的调价需要有一个调价公式，在物价等因素的变动值达到一定程度时，才会触发调价程序，而不是随时想调就可以调整的。”李炜说。李炜向南方周末记者介绍了蚌埠项目的调价原则：自开始商业运营日起（或自上一次调价申请被批准之日起）满两年，或申请调价年的上一年度居民消费价格指数变动幅度超过5%，满足其中之一方可申请调整垃圾处理服务费。调价时的数据是由第三方核准的，并需征得政府批准。至于什么样的价格是合理的，李炜认为还有待商榷。“目前垃圾焚烧价格偏低，是由于市场竞争激烈导致的，本质上是市场行为。而垃圾焚烧十多年来价格的演变，也是市场行为的过程。”“最早进入垃圾焚烧炉排炉技术阶段，全行业的一个共识是，垃圾处理费每吨在90到110元间比较合理；到2011年，随着技术进步和竞争激烈，业内认为80元/吨是合理的价格。然而进入2014年，陆续出现了48元、37元、26.8元、26.5元/吨的低价。”上述业内人士回忆。对于目前低价中标的情况，清华大学环境学院教授刘建国的设想是，政府在垃圾焚烧项目招标过程中，应该设定一个最低中标价格下限。“如果低于一个合理的下限，那就基本上可以推测项目很难被做好。”也有不同意见。李炜认为，有时候最低限价也是双刃剑，不一定是好事。某种程度上，最低限价会透露业主方的底牌，使得投标者靠近、趋向于那个价格，成为一种引导。“实际上，就算他亏本做项目，我们也不能说他就是不合法的。但是我们需要做的是，持续去关注它：多年后这些项目投产运营时，原来承诺的环保指标能不能达到？”张益建议。“买玻璃的钱，是买不到钻石的。”张益对南方周末记者说。
本文刊载于2015年10月29日南方周末，转载请注明出自南方周末绿色新闻部官方微信公号“千篇一绿”（ID:greennews）。
“绿色环保十大微信公众号”
产业新闻 | 商业模式 | 资本运作
出品
南方周末环境报道团队
业务和投稿
nfzmgreen@126.com