王金南：大气环境治理体系需现代化的治理能力作支撑
文章导读
《大气污染防治行动计划》实施5年，确定的各项空气质量改善目标得以实现。这是我国首次国家环境质量保卫战的胜利。之所以能取得这样的成绩，是因为我们在推进大气治理过程中，探索、创新、积累了许多行之有效的做法和经验，环境治理体系和治理能力现代化建设起到了很好的作用。
▲ 来源：中国环境报 作者：王金南
《大气污染防治行动计划》实施5年，确定的各项空气质量改善目标得以实现。这是我国首次国家环境质量保卫战的胜利。之所以能取得这样的成绩，是因为我们在推进大气治理过程中，探索、创新、积累了许多行之有效的做法和经验，环境治理体系和治理能力现代化建设起到了很好的作用。
全国性的大气污染防治和空气质量改善首战告捷，一个重要原因就是初步建立了大气污染防治的治理体系。一般来说，这个治理体系由政府、企业、公众3个主体组成，是一个多元共治、互相监督的体系，主要包括5个方面。
党和国家治理大气污染的政治决断。党中央、国务院亲自审定国家空气环境质量标准、《大气污染防治行动计划》，习近平总书记、李克强总理等国家领导人对全国和京津冀大气污染治理多次做出指示，展现了党和国家治理大气污染的政治决心。特别是创造性地建立了中国特色的中央环保督察、环保巡查、环保监察、专项检查等机制，落实了党和国家大气污染治理的政治意愿。
治理主体政府的责任配置机制。治污先治官，监企先督政。“蓝天保卫战”的核心组织力量是各级政府和领导。主要体现在3个方面：中央政府中生态环境部、国家发改委（国家能源局）、工业与信息化部、财政部、农业部等的责任配置；中央、省、市、县、乡的责任明确；区域联防联控治理体系，特别是创造性地建立了京津冀及周边地区“2+26”通道城市联防联控机制，并明确了相应的追责条款。
企业治理污染的责任配置机制。企业是治理大气污染和实施“蓝天保卫战”的主体力量。这个主体的治理关键是要企业治污从被动转向主动，责任从部分转向全面，污染源从重点转向全部。《环境保护法》和《大气污染防治法》实施后，特别是随着中央环保督察和环保巡查的深入推进，企业的治污责任体系和守法环境明显得到了改善。
环境司法和公安执法支持。大气污染治理不能停留在行政治理层面上，必须建立司法体系对大气污染治理的保障机制。最高法院和一些地方法院设立了环境资源审判庭，最高检察院积极介入环境公益诉讼，公安部门积极支持环境案件的侦破，全社会初步形成了一个有利于环境保护的司法体系。
保护大气环境的社会公众治理体系。一个现代化的环境治理体系的标志就是公众的广泛参与和民间组织的成熟参与。目前，动员全社会关注空气质量改善的社会动力已经存在，公众保护环境的意识得到空前的加强，但距离公众真正参与到空气质量治理过程中仍存在较大的差距。
良好的大气环境治理体系需要一个现代化的治理能力作为支撑，充分发挥科技的先导和支撑作用，实现治理能力的科学化和精细化。总结过去5年的大气污染治理进程，发现大气治理能力现代化起到了关键的支撑作用，主要体现在以下6个方面。
准确独立的空气质量监测体系。改善空气质量、降低PM2.5浓度是“蓝天保卫战”的核心目标，空气质量监测是衡量“蓝天保卫战”的依据和“眼睛”。京津冀及周边地区的空气质量监测网达到国际先进水平，特别是随着空气质量监测事权上收改革，空气质量数据治理体系初步建成。
及时耦合的重污染预报预警体系。重污染天气的科学化管理需要建立科学的空气质量预报预警系统。过去几年，生态环境部重点开展了重点区域城市的源解析、源清单工作，建立了国家、区域、省和市级空气质量预报系统，特别是对重污染天气的预报预警体系。可以说，这套预报预警体系达到了国际领先水平。同时，建立和完善了生态环境与气象部门的协调机制。
落地“靶向”的污染源网格监控体系。京津冀及周边地区特别是河北省的城市基本上实现了大气污染源的网格化管理，实现了污染源的精细化治理监控和污染源的“靶式”控制模式。这一套治理模式的理论方法来源于科学研究，但最终反馈落地于空气质量管理实践。
共防共治的区域大气污染协调机制。京津冀大气污染防治协调机制在京津冀大气治理中发挥了重要作用。基于大气污染扩散通道研究成果，创造性地建立了京津冀及周边地区“2+26”通道城市共防共治区域治理模式，这是大气污染治理的“中国模式”和“中国方案”，对发展中国家有很大的参考价值。
面向空气质量管理的科研支撑平台。这次“蓝天保卫战”的一个重大特点就是科研与空气质量管理的全面融合，在“2+26”城市做到了无缝对接。成立了“国家大气污染防治联合攻关技术中心”，从重污染成因机理、源解析、源清单、排放源控制等方面给予了全面的支撑。
统筹质量与减排的经济激励长效机制。经济手段对污染减排和空气质量改善至关重要，主要体现在污染减排的经济政策，如超低排放电价补贴、VOC排污收费、环境保护税等；改革面向空气质量改善的财政资金分配鼓励机制，如建立“PM2.5微克奖励”政策，大气污染治理财政资金分配与PM2.5下降挂钩。
作者系生态环境部环境规划院院长
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