柴发合：我国大气污染治理历程回顾与展望

文章导读

大气污染防治工作是我国生态环境保护的重要组成部分,并随社会经济发展过程中出现的主要大气环境问题的演变而不断深化。几十年来，我国在大气污染控制和空气质量管理方面做了大量的工作并取得了显著成效。本文在系统回顾我国大气污染治理历程基础上，展望提出新时期推进我国大气污染治理创新思路。

▲  来源：《环境与可持续发展》   作者：柴发合

摘要：大气污染防治工作是我国生态环境保护的重要组成部分,并随社会经济发展过程中出现的主要大气环境问题的演变而不断深化。几十年来，我国在大气污染控制和空气质量管理方面做了大量的工作并取得了显著成效。本文在系统回顾我国大气污染治理历程基础上，展望提出新时期推进我国大气污染治理创新思路。自20世纪70年代以来，我国大气污染治理随着社会经济发展和生态环境保护事业发展主要经历了消烟除尘构建大气环境容量理论(1972—1990年)、分区管控防治酸雨和二氧化硫污染(1991—2000年)、总量控制二氧化硫排放量见顶下降(2001—2010年)、攻坚克难打赢蓝天保卫战(2011—2020年)四个阶段。当前，在习近平生态文明思想指导下，在绿色发展、低碳发展、高质量发展推动下，在新旧动能转换带来产业结构、能源结构、交通运输结构进一步调整和优化的情况下，更先进的大气污染控制技术为大气污染减排提供了更强大的动力，生态环境治理体系和治理能力现代化建设为空气质量的持续改善提供了坚实保障。本文提出未来我国大气污染治理创新思路:生态优先、绿色发展，进一步调整产业结构，实现高质量发展;清洁高效，低碳少污，进一步调整能源结构，提升清洁能源、新能源和可再生能源供给能力;问题导向、目标引领，弄清大气污染来源成因，为科学治污提供坚实基础;清洁生产，全程控制，显著减少污染物的产生量和排放量;属地责任，联防联控，改善局地质量，降低区域间相互影响;智慧监控，数据归真，强化污染源监管。

1972年6月5日，世界上第一次国际环保会议——联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩举行。这是世界各国政府代表团及政府首脑、联合国机构和国际组织代表参加的共同讨论当代环境问题，探讨保护全球环境战略的第一次国际会议。会议通过了《联合国人类环境会议宣言》(简称《人类环境宣言》或《斯德哥尔摩宣言》)和《行动计划》，宣告了人类关于环境的传统观念的终结，达成了“只有一个地球”、人类与环境是不可分割的“共同体”的共识。我国组织代表团参加了这次里程碑式的会议，也从此开启了我国生态环境保护征程。大气污染防治一直是我国环境保护的重要组成部分，并随社会经济发展过程中出现的主要大气环境问题的演变而不断深化。几十年来我国在大气污染控制和空气质量管理方面做了大量的工作并取得了显著成效。本文在系统回顾我国大气污染治理历程基础上，展望提出新时期推进我国大气污染治理的创新思路。

消烟除尘，构建大气环境容量理论

（1972-1990）

1973年我国召开了第一次全国环境保护会议，确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护“32字方针”，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》。随后国务院成立了原国务院环境保护领导小组，(下设环境保护办公室，后升级为原国家环境保护局)，为我国重大大气污染问题的调查和决策起到了重要的领导、支撑和推动作用。

1978年第五届全国人民代表大会将“保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”写入《中华人民共和国宪法》，并于1979年颁布了第一部环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法(试行)》。1987年9月5日第六届全国人大第22次会议通过，1988年6月1日起施行我国首部《中华人民共和国大气污染防治法》(简称《大气污染防治法》)，开宗明义防治大气污染的目的是保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。要求各级政府必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，合理规划工业布局，加强防治大气污染的科学研究，采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。各级政府环境保护部门对大气污染防治实施统一监督管理，其他相关管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。排污单位必须遵守国家有关规定，并采取防治污染的措施。单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。法律还规定了大气环境质量标准、大气污染物排放标准制定的原则，构建了我国环境空气质量监督管理体系和重要制度，规定了相关方的法律责任。法律提出以防治烟尘污染为重点，提出在用锅炉烟尘排放达标标准；新建工业窑炉、新安装的锅炉烟尘排放不得超过规定的排放标准；城市应统一解决热源，发展集中供热；改进城市燃料结构，发展城市煤气，推广成型煤的生产和使用；在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰和石灰时，必须采取防燃、防尘措施防止污染大气以及防治废气、粉尘和恶臭污染。这是我国大气污染防治的第一部法律，对我国大气污染防治纳入法制化管理起到了奠基性和基础性作用，也推动了大气污染防治技术的研究与开发应用。

1973年我国发布了第一个国家环境保护标准——《工业“三废”排放试行标准(GBJ4—1973)》，规定了工业废气中一些污染物的容许排放浓度和排放量。1982年发布了我国首个《大气环境质量标准(GB3095—1982)》，规定划分三类环境空气功能区，不同功能区针对不同的保护对象，执行不同的大气污染物标准浓度限值。此阶段主要大气环境问题是烟粉尘污染。大气污染防治的重点是消烟除尘，着力解决悬浮颗粒物污染和“黑龙与灰龙”。与此同时，城市环境空气质量问题日益受到关注。在国家科技计划的支持下，开展了沈阳地区、太原地区、珠江三角洲地区大气环境容量研究、兰州西固光化学污染研究、天津工业烟气污染研究以及华南和西南酸雨研究等项目。大气环境容量研究创立了我国大气环境容量的基础理论和规划方法；光化学污染研究奠定了我国光化学污染控制的基础；重点地区的酸雨研究初步掌握了典型区域酸雨污染的态势和成因；工业烟气污染控制相关研究为我国消烟除尘提供了基本的技术支撑。太原市也率先开展了基于大气环境容量的总量控制标准研究，为我国基于环境质量目标的总量控制方法进行了有益的探索。

以1978年中国环境科学研究院和中国环境监测总站成立为标志，我国环境科学研究和环境质量监测体系开始形成。

这阶段大气污染防治取得成效，全国环境保护重点城市空气中总悬浮颗粒物(TSP)平均浓度从1986年的560微克/立方米下降到1990年的387微克/立方米，降低了30.9%。

分区管控，防治酸雨和二氧化硫污染

(1991—2000年)

1992年我国参加了在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议。会议通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》和《21世纪议程》，对各国保护环境与生态、谋求经济社会可持续发展提出了更高要求。1994年国务院批准《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，成为我国实施可持续发展战略的行动纲领。

这一阶段的大气污染主要防治对象为二氧化硫和悬浮颗粒物。空气污染的范围由城市局地污染向区域性污染发展，出现了大面积的酸雨污染，控制重点为燃煤锅炉与工业排放。

随着经济社会的高速发展和人民生活水平的不断提高，我国煤炭消费量和机动车保有量快速上升。1990年全国煤炭消耗量10.52亿吨，到1995年煤炭消耗量增至12.8亿吨，二氧化硫排放量达2370万吨，居世界首位。由于我国部分地区燃用高硫煤，燃煤设备未能采取脱硫措施，致使二氧化硫排放量不断增加，造成严重的环境污染。在总悬浮颗粒物污染仍然居于高位的同时，部分城市二氧化硫污染十分严重，氮氧化物污染持续增加，酸雨污染面积不断扩大，长江以南的广大地区降水酸度迅速升高，酸雨面积高达300多万平方千米，使我国继欧洲、北美之后成为世界第三大酸雨区。

酸雨影响作物生长，腐蚀建筑材料，破坏生态系统，造成巨大经济损失。科学界持续对我国酸雨态势、影响和控制进行深入研究，通过详细监测和调查，弄清了我国酸雨污染的范围和硫酸型污染特征，证实了酸雨区域输送行为，提出了酸雨控制国家方案。1990年12月，原国务院环境保护委员会第19次会议通过了《关于控制酸雨发展的意见》；1992年经国务院批准在贵州、广东两省和柳州、南宁、桂林、杭州、青岛、重庆、长沙、宜昌和宜宾九市开展征收工业燃煤二氧化硫排污费和酸雨综合防治试点工作。1995年8月29日第八届全国人大第十五次会议对《大气污染防治法》进行了第一次修订，要求原环境保护部门会同国务院有关部门，根据气象、地形、土壤等自然条件，可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，经国务院批准后，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区(简称“两控区”)。1996年8月3日发布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，提出实施污染物排放总量控制，建立全国主要污染物排放总量指标体系和定期公布制度。要求原国家环境保护局按照《大气污染防治法》会同有关部门依法提出酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的划定意见和目标要求，报国务院批准后执行。原国家环境保护局组织清华大学与中国环境科学研究院经过深入研究提出了“两控区”划分方案，1998年1月12日获国务院批复实施。“两控区”总面积约为109万平方千米，占国土面积11.4%，涉及176个地市级单元。其中酸雨控制区面积约为80万平方千米，占国土面积8.4%，二氧化硫污染控制区面积约为29万平方千米，占国土面积3%。该批复提出了要通过燃煤含硫量限值、工业污染源二氧化硫达标排放、实行二氧化硫排放总量控制和征收二氧化硫排污费等措施使城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。这是城市二氧化硫污染与区域酸雨污染联合控制的样本范例。

1996年我国出台《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》落实“一控双达标”(即到2000年底，各省、自治区、直辖市要使本辖区主要污染物的排放量控制在国家规定的排放总量指标内，工业污染源要达到国家或地方规定的污染物排放标准，空气和地面水按功能区达到国家规定的环境质量标准)。

在机动车污染方面，1995年修订的《大气污染防治法》提出国家鼓励、支持生产和使用高标号的无铅汽油，限制生产和使用含铅汽油。逐步减少含铅汽油的产量，直至停止含铅汽油的生产和使用。

2000年4月29日第九届全国人大第十五次会议对《大气污染防治法》进行了第二次修订。这次修订协调了大气法与其他政策、法律之间的关系，提出地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，应制定规划和采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。要求向大气排放污染物的浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，规定对大气污染物排放实施总量控制制度和排放许可制度，增加了防治机动车船排放污染和相关国际条约履约的条款，扩大了大气污染物排污收费的范围。实行总量控制的区域从“两控区”扩展到大气环境质量尚未达标的区域和“两控区”。在继续加大二氧化硫控制的基础上，要求对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施。规定在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶；同时对机动车船的日常维修与保养、车船用燃料油、排气污染检测抽测等作出了原则规定。随后原国家环境保护总局更新了《汽车排气污染监督管理办法》，发布了《机动车排放污染防治技术政策》，对汽车及其发动机产品提出环保要求。

1996年对《大气环境质量标准》进行了第一次修订，对总悬浮颗粒物等14种环保术语、环境质量分区分级有关内容进行了修改，调整补充了污染物项目、取值时间、浓度限值和数据统计有效性等规定，将可吸入颗粒物(PM10)纳入常规污染物，形成了TSP和PM10的双颗粒物指标共存状态。

在“九五”期间，我国对主要污染物排放实施总量控制，并在全国16个城市开展了大气排污许可制度试点。结合国家经济结构调整，取缔、关停了8.4万多家污染严重又没有治理前景的“十五小”企业(指小造纸、小制革、小染料厂及土法炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀、石棉制品，放射性制品等小企业)，淘汰了一批技术落后、浪费资源、质量低劣、污染环境和不符合安全生产条件的小煤矿、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小火电等，对高硫煤实行限产，有效地削减了污染物排放总量。到2000年在国内生产总值年均增长8.3%的情况下，“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划基本完成，全国二氧化硫、烟尘、工业粉尘主要污染物的排放总量比“八五”末期分别下降了10%~15%。全国23万多家有污染的工业企业中90%以上的企业实现了主要污染物达标排放。全国46个考核的环境保护重点城市中，25个城市实现了大气质量按功能分区达标。但主要污染物排放量仍然居于高位，全国二氧化硫排放量1995万吨，远远高于环境承载能力。常规污染物排放总量削减的任务还未完成，机动车尾气污染和有毒有害有机污染等问题日渐突出。我国酸雨出现的区域与往年相比无明显变化，基本维持了多年形成的格局，61.8%的南方城市出现酸雨，年均降水pH小于5.6的区域面积占国土面积的30%，主要分布在长江以南、青藏高原以东的广大地区及四川盆地。华中、华南、西南和华东仍是酸雨污染严重的区域。全国仍有70个城市二氧化硫年均浓度不满足国家空气质量二级标准的要求。

北京市从1998年开始以煤烟、机动车排气和扬尘混合型污染控制为主，连续实施了五个阶段的大气污染防治措施，主要污染物浓度均有所下降。但由于全市煤炭年消耗量仍高达2710万吨，二氧化硫年排放量为22.4万吨，烟尘年排放量为10.0万吨，市区大气中二氧化硫、二氧化氮和PM10浓度年日均值分别为71微克/立方米、71微克/立方米、162微克/立方米。

总量控制，二氧化硫排放量见顶下降

(2001—2010年)

面对严峻的大气污染形势，我国强化对大气污染物排放总量的控制，科技部也布局了多项研究课题，分析大气污染成因，开发大气污染控制技术，探索大气污染控制的途径。2008年北京奥运会空气质量保障的系列研究和成功实践说明，解决我国区域性复合型大气污染问题必须多污染物协同减排、多部门多地区联防联控。

2001年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出要加强大气污染防治，实施“两控区”和重点城市大气污染控制工程，2005年“两控区”二氧化硫排放量比2000年减少20%。2001年12月《国家环境保护“十五”计划》进一步细化了总量控制目标，即到2005年二氧化硫、尘(烟尘及工业粉尘)、化学需氧量、氨氮、工业固体废物等主要污染物排放量比2000年减少10%；酸雨控制区和二氧化硫控制区二氧化硫排放量比2000年减少20%，降水酸度和酸雨发生频率有所降低。

2002年10月国务院批复《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》，要求到2005年，“两控区”内二氧化硫排放量比2000年减少20%，控制在1053.2万吨以内(其中酸雨控制区630.2万吨，二氧化硫污染控制区423.4万吨)，要形成356.8万吨/年的二氧化硫减排能力。酸雨污染程度有所减轻，硫沉降量有所减少，80%以上的城市空气二氧化硫浓度年均值达到国家环境空气质量二级标准，其他城市环境空气二氧化硫浓度明显降低。“两控区”计划的特点是第一次将控制总量落实到各省级单位及其所属的“两控区”，明确了二氧化硫达标的城市，并按二氧化硫削减任务安排了重点工程清单。提出依法对排放二氧化硫的单位按照二氧化硫排放总量征收排污费，并逐步提高排污收费标准，扩大收费范围，试行二氧化硫排放权交易制度，使其达到或超过二氧化硫污染治理成本，形成谁污染谁就要承担相应经济责任的公平机制。

燃煤电厂是二氧化硫排放的第一大行业。2002年全国发电装机容量已达到35657万千瓦，其中，火电装机容量为26554.67万千瓦，占总装机的74.55%；火电发电量已达到13273.77亿千瓦时，占总发电量的80.25%；火电行业二氧化硫排放达到665.8万吨。“两控区”内火电厂二氧化硫排放量占“两控区”总排放量的59%。2003年修订了火电厂大气污染物排放标准，规定了三个不同阶段火电厂的二氧化硫、氮氧化物和烟尘的排放浓度。早在1973年我国颁布的第一个污染物排放标准《工业“三废”排放试行标准(GBJ4—73)》就针对电站给出了7种不同高度排气筒所对应的二氧化硫和烟粉尘允许排放速率(kg/h)，允许排放量限值随着烟囱增高而逐渐增大，所以刺激了电厂高烟囱和多烟囱的建设，没有从根本上削减污染物排放量；1991年发布了第一个《燃煤电厂大气污染物排放标准(GB13223—91)》，二氧化硫允许排放量从定值发展到用P值法计算，排放标准较松且未实行浓度控制；在1996年发布《火电厂大气污染物排放标准(GB1322—1996)》中，标准限值未变，只是对1997年以后建设的火电厂要求二氧化硫排放实行总量与浓度双重控制，使用低硫煤(燃煤含硫量小于1%)就可达标；2003年再次对《火电厂大气污染物排放标准(GB13223—2003)》进行修订，分三个时段，特别是提出到2005年和2010年火电厂二氧化硫、烟尘、氮氧化物的浓度排放限值，有利于火电厂根据自身的情况采取相应的控制措施。

国家“十五”期间虽然大气污染防治工作取得一定进展，但环境保护计划指标没有全部实现。2005年全国二氧化硫排放量达到2549万吨，比2000年增加了27.8%，其中工业排放量增加了34.5%，“两控区”增加了2.9%，46%的设区城市空气质量达不到二级标准，一些大中城市灰霾天数有所增加，酸雨污染程度没有减轻。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中显现。我国已进入污染事故多发期和矛盾凸显期。深层次的原因是产业结构不合理，经济增长方式粗放，环境保护滞后于经济发展，体制不顺、机制不活、投入不足、能力不强、有法不依、违法难究、执法不严、监管不力的现象比较普遍。从管控标准来看，特别是二氧化硫排放标准失之过宽，与产生量的增长相比减排力度远远不足。相比较全国其他地区来说，“两控区”内增加幅度小得多，说明“两控区”的污染防治取得了一定的成效。

2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出要以科学发展观统领经济社会发展全局，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。将二氧化硫排放量在2005年基础上削减10%作为国民经济和社会发展的约束性指标之一。要求坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况。以解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出问题为重点，有效控制污染物排放，尽快改善重点区域和重点城市的环境质量。加快现有燃煤电厂脱硫设施建设，新建燃煤电厂必须根据排放标准安装脱硫装置，推进钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫综合治理。在大中城市及其近郊，严格控制新(扩)建除热电联产外的燃煤电厂，禁止新(扩)建钢铁、冶炼等高耗能企业。加大城市烟尘、粉尘、细颗粒物和汽车尾气治理力度。2007年11月发布的《国家环境保护“十一五”规划》进一步将重点城市空气质量好于Ⅱ级标准的天数超过292天的比例提高5.6个百分点作为目标。部署实施酸雨和二氧化硫污染防治规划，以火电厂建设脱硫设施为重点，控制高架源的二氧化硫和氮氧化物排放，加快现役火电机组脱硫设施的建设，使现役火电机组投入运行的脱硫装机容量达到2.13亿千瓦。新(扩)建燃煤电厂除国家规定的特低硫煤坑口电厂外，必须同步建设脱硫设施并预留脱硝场地。以113个环保重点城市和城市群地区的大气污染综合防治为重点，努力改善城市和区域空气环境质量。将可吸入颗粒物作为城市大气污染防治的重点，加快城区工业污染源调整搬迁，集中整治低矮排放污染源，重视解决油烟污染。加强建筑施工及道路运输环境管理，有效抑制扬尘。提高城市清洁能源比例和能源利用效率，大力开展节能活动。因地制宜地发展以热定电的热电联产和集中供热。在城区内划定高污染燃料禁燃区。同时统筹规划长三角、珠三角、京津冀等城市群地区的区域性大气污染防治，有条件的城市要开展氮氧化物、有机污染物等复合污染问题以及灰霾天气的研究，逐步开展对臭氧和细颗粒物(PM2.5)等指标的监测，建立光化学烟雾污染预警系统。

2006年8月，国务院批复了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，要求各地要将《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》确定的主要污染物总量控制指标纳入本地区经济社会发展“十一五”规划和年度计划，分解落实到基层和重点排污单位。要制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证管理，加强执法监督，加大对各种违法排污行为的监督查处力度；同时，要切实转变经济增长方式，从源头上减少污染，确保总量控制目标的实现；国务院各有关部门要根据各自的职能分工，加强对《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》执行的指导、支持和监督。原国家环境保护总局、统计局、国家发展改革委要每半年向社会公布各省(区、市)主要污染物的排放总量，并会同原国家监察部对《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》完成情况进行年度检查和考核，向国务院报告。计划在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待，将总量减排指标落实到省(自治区、直辖市)及其火电行业。

2007年5月，国务院印发了《节能减排综合性工作方案》，把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重要目标。综合运用经济、法律和必要的行政手段，控制增量，调整存量；依靠科技，加大投入；健全法制，完善政策；落实责任，强化监管；加强宣传，增强意识；突出重点，强力推进。动员全社会力量，扎实做好节能降耗和污染减排工作，确保实现节能减排约束性指标，推动经济社会又好又快发展。提出控制高耗能、高污染行业过快增长，加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业落后产能的力度；完善促进产业结构调整的政策措施，修订《产业结构调整指导目录》，鼓励发展低能耗、低污染的先进生产能力；完善促进产业结构调整的政策措施，适当提高建设项目在土地、环保、节能、技术、安全等方面的准入标准；积极推进能源结构调整，大力发展可再生能源和加强资源调查评价、促进服务业和高技术产业加快发展等重大措施。方案要求发挥政府主导作用，强化企业主体责任，建立健全节能减排责任制和问责制，加强考核和监督，将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”。一级抓一级，层层抓落实，形成强有力的工作格局。

2007年11月国务院批转了《主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》《主要污染物总量减排考核办法》，进一步细化了减排监管体系。在管理层面上，以2008年原环境保护总局升格为原环境保护部为契机，设立污染物排放总量控制司，承担落实国家减排目标的责任，提出实施总量控制的污染物名称、总量控制的数量及对各省(自治区、直辖市)和重点企业的控制指标。监督管理纳入国家总量控制的主要污染物减排工作，建立和组织实施总量减排责任制考核制度等。在组织落实的基础上，建立健全了污染物减排各项规章制度和六大督查中心，相继出台了《“十一五”主要污染物总量减排核查方法》《主要污染物总量减排核算细则》《主要污染物总量减排监察系数核算办法》等规范性文件，保障了减排工作责任明晰、组织严密、有章可循、公平公正、公开透明，也探索出了一条“淡化基数、算清增量、核实减量”的方法体系。除此之外，燃煤机组脱硫电价政策也发挥了经济激励作用。2007年5月国家发展改革委和原国家环境保护总局联合制定了《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法(试行)》，规定新(扩)建燃煤机组必须按照环保规定同步建设脱硫设施，其上网电量执行国家发展改革委公布的燃煤机组脱硫标杆上网电价。现有燃煤机组安装脱硫设施后，其上网电量在现行上网电价基础上每千瓦时加价1.5分钱。

2008年北京奥运会空气质量保障促进了北京市空气质量的快速改善，同时也是京津冀联防联控解决区域性大气环境问题的成功探索。从1998年起北京市大气污染防治就被列为国家环境保护重点治理工程。北京市先后实施了十二个阶段近200项的控制大气污染措施，大气环境质量有了较为明显的改善。但由于“十五”期间北京市的城市人口增加174万，煤炭消耗量增加300多万吨，即达到3069万吨；机动车保有量增加100万辆，建筑面积新增1.2亿平方米，加之周边区域的传输影响，冬季煤烟型污染和夏季氧化型污染问题仍然十分突出。2005年北京市空气污染指数二级和好于二级的天数234天，二氧化硫浓度比1998年下降了58%，略低于国家二级标准限值，可吸入颗粒物年均浓度值超过国家二级标准42%，夏季有57天臭氧超标。要实现“绿色奥运”承诺尚有较大差距。党中央、国务院非常关心北京奥运筹办工作，批准成立了由北京市、原国家环境保护总局牵头，天津、河北、山西、内蒙古、山东参与的2008年奥运会空气质量保障工作协调小组。2006年12月，协调小组第一次会议形成了《北京2008年奥运会空气质量保障工作方案》，并正式开启了保障工作。2007年8月北京对主要管控措施进行了演练。2007年10月，国务院批准了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，主要以扬尘污染、机动车污染、工业污染、燃煤污染为控制对象，通过区域联动，在奥运会前实施环境综合治理，在奥运会举办期间采取临时污染减排措施。在北京市及周边省区市共同努力下，奥运会空气质量保障取得完满成功，也成为大气污染治理模式从城市单打独斗到区域联防联控方式转变的里程碑。

“十一五”通过工程减排、结构减排和管理减排全面发挥效益。全国火电脱硫机组装机容量达到5.78亿千瓦，占全部火电机组的82.6%；安装烟气脱硫设施钢铁烧结机170台，占烧结机台数的15.6%；关停小火电机组7219万千瓦，提前一年半完成5000万千瓦的任务；钢铁、水泥、焦化等高耗能高排放行业淘汰落后产能超额完成；火电行业30万千瓦以上大机组比例提升23%，火电供电煤耗下降8.5%；脱硫机组投运率达到96%以上。到2010年，全国二氧化硫排放量相比2005年下降了14.29%，超额完成了“十一五”的约束性指标，特别是全国二氧化硫排放量从2006年开始步入单调下降态势。城市空气质量也显著改善。北京市空气质量二级和好于二级天数达到286天，占全年总天数的78.4%。二氧化硫浓度为32微克/立方米，创了12年新低。二氧化氮年均浓度值为57微克/立方米，达到当时国家二级标准，PM10年均浓度值为121微克/立方米，超过国家二级标准21%，问题仍较为突出。

2010年5月，在多名院士和专家的建议下，国务院转发了原环境保护部等9个部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，认识到我国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出，严重威胁群众健康，影响环境安全。解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施。《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出以科学发展观为指导，以改善空气质量为目的，以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制，扎实做好大气污染防治工作。《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出的工作目标为:到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系，主要大气污染物排放总量显著下降，重点企业全面达标排放，重点区域内所有城市空气质量达到或好于国家二级标准，酸雨、灰霾和光化学烟雾污染明显减少，区域空气质量大幅改善。确保2010年上海世博会和广州亚运会空气质量良好。

攻坚克难，打赢蓝天保卫战

(2011—2020年)

2012年2月经过国务院常务会议审议，新修订的《环境空气质量标准(GB3095—2012)》开始实施。新标准增加了PM2.5和臭氧8小时指标，PM2.5标准限制与世界卫生组织《环境空气质量导则》第一阶段目标值一致。2013年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市率先按新标准开展空气质量监测。监测结果表明，74个城市PM2.5年均浓度72微克/立方米，达标城市比例仅为4.1%；京津冀区域13个城市PM2.5平均浓度为106微克/立方米，没有城市达标，北京市PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米；长三角区域25个城市PM2.5平均浓度为67微克/立方米，仅舟山达标，上海市PM2.5年均浓度为62微克/立方米；珠三角区域9个城市平均PM2.5平均浓度为47微克/立方米，全部超标，广州市PM2.5年均浓度为53微克/立方米。更严重的是2013年1月在京津冀连续出现了5次重污染过程，月初最重的一次京津冀区域PM2.5浓度日均值达到460微克/立方米。严重的大气污染受到社会各界的高度关注。

以习近平同志为核心的党中央十分重视大气污染治理。大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济持续健康发展，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。为了解决以PM2.5污染为特征的区域性突出大气环境问题，2013年9月，国务院出台了《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)。“大气十条”以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以保障人民群众身体健康为出发点，计划经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。具体要求到2017年，全国地级及以上城市PM10浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。为了实现以上目标，“大气十条”提出加大综合治理力度，减少多污染物排放；调整优化产业结构，推动产业转型升级；加快企业技术改造，提高科技创新能力；加快调整能源结构，增加清洁能源供应；严格节能环保准入，优化产业空间布局；发挥市场机制作用，完善环境经济政策；健全法律法规体系，严格依法监督管理；建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气；明确政府、企业和社会的责任，动员全民参与环境保护等十大措施。

“大气十条”是2013—2017年间我国大气污染防治的纲领性文件。习近平总书记2014年2月25日在考察北京市工作时指出，“加大大气污染治理力度，应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措”。这更为我国大气污染防治指明了方向。“大气十条”创造了我国大气污染防治的奇迹。动员社会力量之广、治理力度之强、空气质量改善幅度之大前所未有。到2017年，累计淘汰落后和化解过剩炼钢产能2亿多吨、煤炭产能5亿吨、水泥(含粉末站)产能2.5亿吨、玻璃1.13亿重量箱、煤电机组2500万千瓦，2017年地条钢产能1.4亿吨全部清零，产业结构得到优化；全面针对“散乱污”企业及集群，实行拉网式排查和清单式、台账式、网格化管理，分类实施关停取缔、整合搬迁、整改提升等措施，清理整治涉气“散乱污”企业6.2万家；煤炭占一次能源消费比例下降了8.5个百分点，减少了3亿多吨煤炭；万元GDP能耗累计下降20.7%，非化石能源占全国能源生产总量的17.6%，比2012年提高了6.4个百分点，累计淘汰城市建成区10蒸吨以下燃煤小锅炉20余万台；落实清洁取暖价格政策，在12个城市开展首批北方地区冬季清洁取暖试点，通过以气代煤、以电代煤削减散煤消耗约1000万吨，能源结构和使用方式持续优化；通过完善工业企业大气污染物排放标准、重点地区实行严于排放标准的特别排放限值、电力行业超低排放改造、重点污染源安装在线监测装置等措施强化工业污染防治，累计完成燃煤电厂超低排放改造7亿千瓦；重点地区实施“公改铁”，天津、河北、山东环渤海港口煤炭集疏港全部改为铁路运输，码头改岸电，实施船舶排放控制区，全国实施国Ⅴ机动车排放标准和油品标准，黄标车淘汰基本完成，新能源汽车累计推广超过180万辆，从交通结构调整和机动车污染防治两方面推进交通污染防治；开展京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动，实施工业企业采暖季错峰生产和重污染应急管控，着力解决重点时段重污染问题。2017年9月启动大气重污染成因与治理攻关项目。“大气十条”的实施使环境空气质量显著改善。2017年，全国338个地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角区域PM2.5平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均浓度从2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，超额完成了“大气十条”提出的阶段性目标，有力推动了产业、能源和交通运输等重点领域结构优化，大气污染防治的新机制基本形成，创造了大气污染防治的中国模式。

2015年8月29日十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过修订后的《大气污染防治法》(2016年1月1日实施)。新修订的大气法有机衔接《环境保护法》，适应区域性复合型大气污染防治的需要，将“大气十条”实施以来行之有效的措施法制化，以改善环境空气质量为核心，明确了政府、监管者、排污者和公众的大气污染防治责任与义务，特别是各级人民政府目标责任制及其考核评价制度、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等新内容，为大气污染防治提供了坚实的法律基础。将排放总量控制和排污许可由“两控区”扩展到全国，明确了总量指标分配、排污许可证发放的原则和程序，规定对超总量和未完成达标任务的地区实行区域限批，并约谈主要负责人。要求排污者达标排放和按(许可)证排放，杜绝自行排放监测数据作假。明确国家采取措施逐步降低煤炭消费比重，细化对多种污染物的协同控制措施，强化对新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理。此外，还加强了建筑施工、物料运输等方面的扬尘污染防治措施。与2000年版的大气法相比，违法处罚力度大幅度提高。

2016年3月发布《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，对大气污染防治提出4项约束性指标，即到2020年全国地级及以上城市空气质量优良天数达到80%以上，相比2015年PM2.5未达标的地级及以上城市浓度下降18%，全国二氧化硫和氮氧化物排放量削减15%，生态环境质量总体改善。

2018年6月中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，要求编制实施打赢蓝天保卫战三年行动计划，以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，调整优化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构，强化区域联防联控和重污染天气应对，进一步明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量，明显增强人民的蓝天幸福感。

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