中伦观点 | 简析破产法发展的机遇、问题与展望
2017年3月15日，第十二届全国人大第五次会议正式闭幕。在政府工作报告、最高人民法院工作报告中都提到了目前我国经济结构调整、改善供给结构的问题。供给侧改革的关键，就是通过市场化、法治化的手段促进去产能、去库存、去杠杆，通过兼并重组、债务重组、破产清算实现僵尸企业出清。
《政府工作报告》显示，2016年度我国经济供给结构有所改善，通过推动企业兼并重组，发展直接融资，实施市场化法治化债转股，工业企业资产负债率有所下降。周强院长在《最高人民法院工作报告》中提到，在2016年度，全国各级人民法院积极开展破产审判工作，共受理企业破产案件5665件，比2015年上升53.8%，其中重整案件1041件，比2015年上升85.2%。审结破产案件3373件。据全国企业破产重整案件信息网数据显示，截至2017年2月10日，全国在审破产存量案件总数达到8949件，包括破产重整案件1187件。
2016年度全国破产审判在案件受理、审结等方面数量都有了大幅提升，在审案件数量也达到了近年来的最高点，特别是重整案件，数量达到历史最高点。破产司法方面“新政”层出不穷，全社会对破产法的关注也达到前所未有的高度。《人民法院报》推出的“2016年度人民法院十大关键词”中“破产审判”毫不意外地入选也说明了破产制度的重要作用正在逐步得到认可。
机遇篇
1.
2016年7月28日，最高人民法院下发了《关于破产案件立案受理有关问题的通知》。
通知力求实现立案登记制在破产审查程序中的对接，破产立案难的问题已经得到很大缓解。可以预见的是，随着破产案件受理条件的逐步清晰，受理流程的逐步规范，破产案件的收案门槛将持续降低，有利于越来越多符合破产条件的企业主动寻求破产程序清理或拯救，破产案件数量还将持续增加。
2.
2016年6月21日，最高人民法院下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》。
我国现行的破产立法，仍属于法院主导下的当事人自治主义模式，法院对于整个破产程序的顺利进行起着决定性的作用。
一直以来，除了深圳、温州等个别地区，各地法院普遍没有设立专门的破产审判机构，主要由审理民商事案件的审判机构兼顾审理破产案件，这就造成各地法院存在破产审判职能不明确、破产审判队伍专业化程度不高、破产案件考核机制不合理、破产审判人员积极性不高等问题。
《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》在全国范围内的推行，对于增强破产审判力量、提高破产审判质量具有重要意义，而这反过来也将必然推动破产案件的整体发展。
3.
2016年8月1日，全国企业破产重整案件信息平台正式开通。
由于破产案件类型特殊、审理周期长、诉讼文书繁杂，长期以来对于破产案件的信息公开渠道并不完善，有关破产案件审理进程，资产处置情况，权利申报信息，重整重要信息等可能衍生其他法律服务的重要信息，外界无法获悉。这种情况不利于破产及其衍生法律服务的拓展，也从根本上不利于破产案件的高效顺利审理，很多各利益相关方可能获得更好博弈结果的机会因为信息披露问题而丧失，是对社会资源的浪费。
全国企业破产重整案件信息平台通过半年多的运行，积极效果已经开始显现。2016年下半年，山东、深圳等地一批有相当影响的重大破产重整案件，通过信息平台公开招募管理人或重组方，取得了很好的效果，更多的竞争主体通过良性竞争参与破产程序，使得债权人的利益得到了切实的保护。
4.
2017年1月20日，最高人民法院正式颁布了《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》。
该意见从诉讼制度和诉讼流程上打通了执行不能案件通过法院移送而进入破产程序的通道。
我国法院系统长期以来被“执行难”问题所困扰，据最高人民法院统计，近年来我国执行不能案件数占到未执行到位案件数的40%-50%。作为执行不能案件适用对象的企业法人明显具有无法清偿到期债务这一破产程序适用的条件，但却未能够进入破产程序。这在实践中出现了两个领域的断裂：如企业法人在被执行过程中无财产可供执行，则执行案件被裁定终结，但被执行人仍然作为一个“僵尸企业”继续存在，相关当事人也并无动力推动被执行人进入破产程序。
而《指导意见》即是针对该问题而发出，这也是人民法院遵循司法规律、完善司法工作机制、打通解决部分执行难问题“最后一公里”的现实需要。可以预见，未来随着执行转破产程序的逐步完善，破产案件的类型将更加丰富，数量将迎来大幅增长，对于破产业务领域的扩展将是一个极大的推动。
问题篇
2017年正值《企业破产法》实施十周年。破产法迎来重要发展机遇的同时，实务中仍有不少亟待解决。
1.
现行破产法制度体系尚显单薄，规范依据并不完善。
我国的现代意义上的破产法，立法时间不长，现有的破产法制度体系与美国、日本、香港、台湾等国家和地区的破产立法相比，还显得很单薄。破产审判法官和破产律师在办理破产案件，处理具体实务问题时经常遇到“无法可依”的尴尬局面。
近年来，各地破产法官和管理人充分发挥专业经验，合理解释立法意图，解决了破产司法实践中遇到的很多疑难棘手的问题，对于破产法没有明确规定的实务操作问题，做了有益的探索。及时对这些问题作出总结，并使之丰富成为破产法规范性规定的一部分，是未来必须解决的问题。
2.
全社会对破产制度积极作用的认识还有待进一步提高。
在破产法理念发达的国家，破产法同公司法、合同法等其他部门法一样，是调整社会经济关系的基本法律之一，其重要性被社会主体普遍接受，也并不认为适用破产法有任何的负面意义。
我国新破产法实施时间不长，加之传统观念的影响，特别是旧破产法对清理国有企业发挥的深入人心的作用，使得社会主体普遍对破产制度仍存有一定的“戒心”。
很多市场主体，无论是国有主体还是民营主体，在经营遇到困境之时还是不能主动引入破产制度，甚至有意回避破产的适用。很多仍有拯救希望的企业，因对重整、和解制度缺乏了解，进入程序的时机过于迟晚，以至于丧失了很好的拯救机会，令人遗憾。
3.
重整制度拯救困境企业的重要作用没有得到充分发挥。
一方面，很多真正需要拯救的市场主体，特别是民营企业，因为害怕丧失对企业的控制权或不了解重整中企业自行经营管理等方面的制度，而畏惧重整程序的适用，导致措施拯救企业的有利时机，最终丧失挽救的可能；
另一方面，有些不具备明显重整价值和可行性的行业和企业，比如产能过剩的钢铁、煤炭等行业以及去库存压力较大的三四线地产企业等，过分依赖甚至迷信重整制度的拯救功能，生硬适用重整程序，重整成功的难度很大，有时还会耽误正常清算的时机，损害债权人的既得利益。
4.
与破产有关的配套制度仍不完善，不同部门间的协调互动仍需加强。
破产法与其他民商事法律最明显的区别，就是破产法是综合性非常强的法律制度。破产法的有效实施、破产制度作用的发挥、破产案件的顺利处理，都不是仅仅靠法院和管理人的工作可以做到的。它涉及到债权人、债务人、股东、投资人等利益相关方非常复杂的协商和博弈以及法院、政府的有效联动。
目前破产法中一些重要的制度性规定，因为配套制度的不完善，效能不能充分发挥。例如破产受理后对债务人财产的中止执行和解除强制措施，因其他权力主体不能依法配合而陷入困局；破产程序终结后因为税务不能注销而难以实现最终注销的问题；上市公司重整中债务重组计划的批准和资产重组审批能否同步进行的问题；企业债务重组过程中所得税的减免问题；企业重整成功后相关人员的信用恢复问题等等。上述问题的解决，有赖于现有法规政策的有效执行，也需要各部门在破产法的统筹下加强协调与互动。
5.
破产管理人制度有待进一步完善。
破产管理人制度是《企业破产法》新增的制度，也是借鉴国际先进破产立法经验的成果。破产法实施以来，管理人在破产案件的审理中发挥了及其重要的作用。
近年来，随着破产法研究的深入和司法实践的发展，管理人制度中的许多规定已经不能完全适应司法实践。比如管理人的选任渠道和方式问题、管理人任职资格的限制问题、管理人报酬的标准和协商机制问题、管理人法律地位和权力来源问题等等，亟需各方研究解决。
据了解，最高人民法院已经将破产管理人制度的司法解释提上了制订日程。今年4月，中国破产法论坛也将召开管理人制度修改完善的专题研讨会。
展望篇
我国破产法律制度迎来发展的重要机遇期，从司法机关、中介机构，到各类社会投资者，都面临着诸多机会。
1.
破产案件数量将迎来持续性的较大幅度增长。
随着破产案件受理门槛的降低、破产审判专门机构的设立以及执行转破产制度的推行，破产案件将迎来一轮比较剧烈的增长。这种增长一方面对于审判质量、审判效率提出了更高的要求，同时也是全体破产参与者们重要的机遇。
2.
破产律师需拓展业务领域，发掘破产业务新的增长点。
传统的破产律师，主要业务集中在担任破产管理人方面。随着破产法适用向更为广阔和纵深的方面发展，破产业务的外延也不断扩张。与破产业务有关的非管理人业务，应该是大有可为的。
○
破产律师可以为经营陷入困境的企业提供预防破产、重整拯救、债务重组等方面的法律服务，提前为可能面临的挽救程序留好接口，把握破产拯救的最好时机；
○
破产律师可以为政府等有关部门提供法律服务，为政府发挥在破产程序中的职能和作用提供法律支持，推动地方政府采用市场化、法治化方式出清“僵尸企业”，拯救支柱产业；
○
破产律师可以运用自己的专业知识和实务经验，在为困境企业制订重整方案、寻求重组方，为重组方提供法律支持方面提供更多帮助；破产律师可以在帮助破产企业债权人有效主张权利、参与破产程序方面提供更为专业的法律服务；
○
破产律师可以积极参与跨境破产、重整的交流与合作，提供专业的法律服务，提高我国破产法律在国际社会的影响力。
3.
各类社会投资者应当主动利用重整程序的优势，推进产业、行业、企业的整合与资产的重组。
社会投资者，包括各类资本投资基金、行业投资者及财务投资者，应当对于行业前景较好、退出路径清晰，特别是可以有效对接资本市场的行业和企业保持高度关注，并积极利用重整手段进行整合。
随着破产法的不断完善和发展，在司法框架下公平博弈的重整制度，将在很大程度上取代现有的场外债务重组、资本重组程序，实现更加公平、合理且具有法律保障力的重组效果。
4.
破产法律制度的适用，将从沿海区域逐步向内地深入，进而在全国范围内迎来发展。
目前，受制于经济发展的不平衡，市场化性质突出的破产法制度，在沿海经济发达地区适用较为普遍。目前广东、浙江、江苏、福建等地破产案件从数量到质量都处于全国领先的位置。随着政府对破产制度解决经济问题重要性的认识，破产理念在全国范围内将逐步普及开来，非沿海地区的破产案件将有明显的增长，对于破产审判、管理人、投资者等破产参与者的需求也将明显增加。
5.
破产管理人队伍的建设和整合也面临着重要机遇。
破产法的快速发展，势必要求一支专业化、高水平的管理人队伍与之相适应。目前各地管理人队伍发展水平参差不齐，需要改进完善管理人选任、取酬、培训、激励、保障等方面的制度规范，促进管理人队伍的有序健康发展。有条件的地区，应当逐步成立破产管理人的行业自律机构。
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作者简介：
合伙人 深圳办公室
业务领域：破产重整与清算，收购兼并
非权益合伙人 深圳办公室
业务领域：破产重整与清算, 收购兼并, 诉讼仲裁
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