光伏发电行业2017年度若干新政策概要
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2013年国家发改委制定并实施光伏电站上网标杆电价政策，通过发挥价格杠杆作用促进光伏发电行业的发展。国家能源局、国土资源部、国家林业局等部门以及地方政府也纷纷出台光伏发电行业扶持政策。受益于此，我国光伏发电行业近几年来发展迅速。2017年相关政府部门出台多项政策，完善光伏发电行业政策并进一步规范行业投资开发秩序。现就相关新政策简要梳理如下，以供参考。
1、国家能源局调整“十三五”期间各省年度新增建设规模的配置方式
2017年7月19日，国家能源局发布《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》（国能发新能[2017]31号，以下简称《指导意见》），市场消纳能力成为国家能源局“十三五”期间配置各省年度新增建设规模的基础条件，新增建设规模指标将优先用于建设光伏扶贫电站。
《指导意见》改变了往年分年度下发各省年度新增建设规模的做法，一并下发各省2017-2020年光伏电站新增建设规模指标。但除2017年度外，各省2018年及后续年度的新增建设规模由国家能源局按照各省当年电网企业承诺的电力送出和消纳条件最终确定。《指导意见》要求各省能源主管部门把落实可再生能源电力送出消纳作为安排本区域可再生能源电力建设规模及布局的基本前提条件，集中式光伏发电的年度规模确定及分配要以省级电网企业承诺投资建设电力送出工程和出具的电力系统消纳能力意见为前提。
此外，《指导意见》要求各省2017年度新增建设规模优先建设光伏扶贫电站，河北、山东、河南、江西、湖南、湖北、云南、广东等提前使用2017年建设规模超过500兆瓦的省份新增建设规模全部用于建设光伏扶贫电站。
2、 国家能源局、国务院扶贫办进一步推进光伏扶贫工程
自2014年以来，国家能源局、国务院扶贫办等部门先后下发《关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》（国能新能[2014]447号）、《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》（发改能源[2016]621号）和《关于下达第一批光伏扶贫项目的通知》（国能新能[2016]280号）推动开展光伏发电扶贫工程。
2017年8月1日，国家能源局和国务院扶贫办联合印发《关于“十三五”光伏扶贫计划编制有关事项的通知》（国能发新能[2017]39号），要求各省能源主管部门会同扶贫主管部门组织各地以市（县）为单位编制光伏扶贫规划及实施方案并上报国家能源局。通知明确以村级光伏电站作为光伏扶贫电站的主要建设模式，单个村级电站容量控制在300千瓦左右，村级电站产权属于村集体；不具备建设村级电站条件的地区，可建设集中式光伏扶贫电站，严格按照政府投资入股、按股分成的资产收益模式建设，发生光伏限电问题的省份不安排集中式光伏扶贫电站。
通知另规定，国家能源局和国务院扶贫办根据各省光伏扶贫需求，2017年一次性下达脱贫攻坚期间各省村级电站建设规模；分年度分批下达集中式光伏扶贫电站建设规模，并纳入各省光伏发电年度总规模统筹。
3、 国土资源部出台利用农用地建设光伏扶贫电站和光伏复合项目的用地政策
按照现行土地管理制度，国家将土地从性质上分为农用地、建设用地和未利用地。2015年9月18日，国土资源部等六部门联合印发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称《创新用地意见》），明确了光伏发电项目可通过租赁方式使用未利用地作为光伏发电站光伏阵列用地，使用农用地一律按建设用地管理的产业用地政策。
2017年9月25日，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称《光伏产业用地意见》），明确符合条件的光伏扶贫电站以及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称“光伏复合项目”）可有条件的使用除永久基本农田之外的其他农用地作为光伏方阵用地，而无需办理建设用地审批手续。
根据《光伏产业用地意见》，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，以及国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理；场内道路用地可按农村道路用地管理；光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，可执行与上述光伏扶贫电站项目相同的用地政策，但《光伏产业用地意见》要求各省能源、国土资源部门商同级有关部门，制定本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，只有符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，方可执行上述政策。
4、 部分地区物价主管部门不再批复具体光伏电站的上网电价，改由省级电力公司认定具体项目的上网电价
自2013年起，我国实行光伏电站标杆上网电价政策，实践中由项目所在地的省级物价部门逐个批复具体光伏发电项目的上网电价。2017年，部分地区推进价格领域“简政放权、放管结合、优化服务”改革，不再就具体光伏电站出具上网电价批复，而改由省级电力公司依照规定对具体项目的上网电价进行认定，如江苏省、山东省和四川省。
江苏省物价局于2017年7月11日发布《关于光伏发电项目上网电价管理有关问题的通知》（苏价工[2017]126号），规定已建成投产的光伏发电项目上网电价由省电力公司和发电企业直接按照国家发改委和江苏省有关政策规定执行，具体项目上网电价不再报省物价局审核确认。2017年9月14日，国网江苏省电力公司发布《国网江苏关于光伏发电项目上网电价认定有关事项的通知》，明确了光伏发电企业申请上网电价认定的操作办法。根据该通知，光伏发电项目上网电价认定需提交项目备案文件、购售电合同、首次并网日的发电曲线图或发电量视图、并网前质检报告等资料。
山东省和四川省也出台了类似政策，具体可参见山东省物价局于2017年3月发布的《关于贯彻发改价格[2016]2729号文件调整光伏风电标杆上网电价及管理方式的通知》（鲁价格一发[2017]17号），以及四川省发改委于2017年4月发布的《关于发电项目上网电价执行有关问题的通知》。
5、 国家能源局起草减轻光伏发电企业税费负担的若干优惠政策
2017年8月31日，国家能源局起草《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知（征求意见稿）》，并向国家发改委、财政部、税务总局、国土部、林业局等政府部门征求意见。征求意见稿目前已过意见征求期，但正式文件尚未出台。征求意见稿涉及光伏发电企业的税费优惠政策有：
1
继续实施增值税退税政策。
对发电企业销售自产的利用太阳能生产的电力产品，继续实行增值税即征即退50%的政策，并在现行政策2018年12月31日到期后延长至2020年12月31日。
2
有条件的免征耕地占用税。
光伏发电项目占用耕地，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，免征耕地占用税。
3
规范城镇土地使用税的征收范围。
在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地建设的光伏发电项目，由省级政府核定起征标准；未达到建制镇规模以及不在建制镇规划内的土地范围内的，不征收城镇土地使用税；达到城镇土地使用税起征标准的，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，不计入占用土地面积，免缴城镇土地使用税。
4
规范土地、农牧林地核定及相关税费征收。
各级地方政府国土、农牧林主管部门做好涉及可再生能源项目的土地、农牧林业规划衔接，规范宜林地、草地等农用地的核定，规范耕地占用税、城镇土地使用税等土地税费以及森林植被、草原植被恢复费征收范围。
6、 国家发改委进一步完善新能源优先发电制度，保障光伏发电优先上网
据国家发改委网站2017年10月20日发布的消息，取消“跨省发电、供电计划和省级发电、供电计划备案核准”行政审批后，发改委拟加强事中事后监管，建立完善优先发电、优先购电制度，明确优先发电、优先购电的内容、范围和保障措施，保障无议价能力的公益性发用电和清洁能源上网。
早在2017年8月21日，国家发改委已向各省级发改委、能源局、国家电网公司、中国国电集团公司等政府部门、电力公司和能源开发企业下发《关于征求优先发电优先购电计划有关办法意见的函》。根据该函随附的《优先发电优先购电计划编制暂行办法（征求意见稿）》的规定，太阳能发电属于一类优先保障发电范围。纳入规划的太阳能发电，在消纳条件较好地区，按照资源条件对应的发电量全额安排发电计划；在消纳受限地区，按照《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》的规定安排发电计划。征求意见稿目前已过意见征集期，但正式文件尚未出台。
7、 国家能源局拟建立光伏电站开发市场环境监测评价体系，规范和指导光伏电站市场投资
2017年8月14日，国家能源局综合司起草《关于建立光伏电站开发市场环境监测评价体系（试行）的通知（征求意见稿）》，并向各省级发改委、能源局以及国家电网公司、电力规划设计院以及部分电力投资企业征求意见。征求意见稿目前已过意见征求期，但正式文件尚未出台。
根据征求意见稿，国家能源局按省分年度开展光伏电站投资开发市场环境监测评价，引导光伏发电企业投资。监测评价指标体系由风险类指标和竞争力指标组成。其中，风险类指标3项，分别是保障小时数完成程度指标、市场消纳风险指标以及新能源参与电力交易程度指标；竞争力指标6项，分别是土地资源指标、地方政府服务指标、电网企业服务指标、国家度电补贴强度指标、竞争性配置项目补贴平均降幅指标和地方政府补贴力度指标。
监测评价等级分为：绿色、橙色和红色。评价结果为绿色的地区，表示光伏电站开发投资风险低，国家能源局将按规划保障其光伏电站开发规模或适度倾斜安排；评价结果为橙色的地区，国家能源局将在其能确保采取措施改善投资开发环境的前提下适度安排其光伏电站新增建设规模；监测评价结果为红色的地区，国家能源局原则上在发布监测评价结果的当年暂不下达其年度新增建设规模，地方政府能源主管部门将暂缓备案新的光伏电站项目。
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作者简介：
李 彬 律师
深圳办公室 公司二部
张义熊 律师
深圳办公室 公司二部
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业务领域：收购兼并, 资本市场/证券, 资产证券化与金融产品
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