中伦观点 | 从欧盟发起保障措施调查反观美国的贸易政策
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贸易战？利益失衡？多边贸易体制受到冲击？欧盟在防范谁？美国真的走“单边主义”？美国出台的一系列贸易政策、法律措施的组合拳，在全球引起了关注。美国为什么要这样做？
蒲凌尘律师是唯一代理中国企业应诉欧盟发起的所有保障措施调查、“特保”调查的律师。在2002年，曾经代理中国应诉企业、中国钢铁协会，应诉欧盟发起的钢铁保障措施调查；参与并指导中国发起的钢铁保障措施调查。欧盟2002年发起的调查，涵盖了21大类钢铁品种，经过法律抗辩，成功地排除了19类钢铁产品于措施之外。2018年3月26日欧盟针对钢铁发起的保障措施调查，涵盖了26大类，采取措施的方式与2002年有所区别。
本文从欧盟采取的保障措施调查，反观美国的贸易政策，谈一点个人的粗浅认识。文中陈述的观点不代表任何机构、团体和企业，只从一个从事近30年的贸易法律师角度，力求解析美国、欧盟采取各种法律措施的背后缘由。观点不一定对，抛砖引玉。
序言
美国采取的一系列贸易政策和法律措施，如201,337,301,232的调查，在全球引起了广泛的关注。欧盟为了应对美国实施的232调查，于2018年3月26日针对钢铁产品发起保障措施调查。欧盟的这一举动看似一项普通的贸易措施，回应美国的232调查，背后隐含了一些值得深究与思考的问题。
一
为什么欧盟没有即刻采取临时保障措施？
2002年美国曾针对钢铁产品发起了201调查，随后欧盟也发起了保障措施调查。这一举动似乎和2018年同出一辙，但仔细分析，有本质上的差别。2002年的保障措施调查，欧盟即刻采取了临时保障措施；2018年3月26日发起的保障措施调查，欧盟并没有采取临时保障措施，要求相关的利益方在立案之日15天内进行登记，相关利益方自收到调查问卷之日起21天内，提交调查问卷以及法律抗辩。
为什么此次调查没有即刻采取临时保障措施？
欧盟在立案公告中明确指出：鉴于钢铁产能过剩，其他国家针对钢铁产品采取的贸易救济措施，以及近期美国实施的232条款调查，将导致欧盟市场的钢铁进口量增长。因此，根据欧盟的法律规定，欧委会自主（ex officio）发起立案调查。
与2002年的调查相比较，美国正在考虑进口国钢铁的“豁免”问题。换言之，有些国家有可能不受232条款的影响，有的会首当其冲，这和2002年依据201条款发起的调查有重大区别。欧盟一定要审慎考虑评估，未被豁免的国家钢铁数量会处在一个什么样的水平，转移的可能性有多大，一旦出现贸易转移，数量会有多少，可能涉及什么样的钢铁种类；假设欧盟采取相应的措施，是否能够符合WTO《保障措施协定》和欧盟《保障措施法规》的法律标准与规定。
可以说，欧盟此次采取两手准备，判断审视美国的232调查对市场引发多大的冲击，贸易量的可能走向。
二
为什么美国不依据201而是232条款发起调查？
美国在2002年发起的钢铁保障措施调查是基于201条款 – 即保障措施调查，而此次针对钢铁和铝产品发起的调查，依据的是232条款。许多业内专家针对232条款做过论述，也试图结合WTO相关的法律条款进行澄清、解读232的调查是否符合WTO的法律规定。
但是，美中不足的是，在这个时间点，当今国际贸易结构变化的情势下，业内人士并没有太关注201条款与WTO《保障措施协定》之间的关系，只是关注了232调查是否符合WTO的规则。很显然，232条款相对于201条款，不是严格意义上的（WTO）保障措施。尽管欧盟包括其他的有些WTO成员普遍认定232近似于保障措施 ，由于他们的观点基于该条款限制进口产品数量（只是美国依据的条款不同），故不完全对。
依据201条款展开的调查，必须受制于WTO《保障措施协定》，其立案、调查、裁定等必须遵守符合WTO的《保障措施协定》。保障措施的法律标准和规定，相对于反倾销、反补贴调查，要严格得多，发起调查的国家必须证明进口的涉案产品构成了“sharp increase”，“sudden increase”和“significant increase”；损害认定的标准必须是严重损害（全面受损an overall impairment），而并非如反倾销、反补贴规定的实质性损害；同时，必须符合满足GATT第XIX条的法律标准、条件和规定（如，不可预见的发展）。再之，保障措施调查并非针对的是“非公平”贸易行为。
然而，232条款的出发点不是201条款所关注涵盖的，而是进口产品给美国构成了“国家安全威胁”，这就和201有了本质上的区别。此次232的调查所涉及的产品种类和国家数量，与美国过去依据该条款发起的调查，在性质上、历史背景、社会条件，具有非常大的差异，因此，美国发起的本次调查所引发的震动远远超出2002年依据201条款发起的调查。其震动的原因有如下几条：
（1） 美国对进口产品发起的调查基于“国家安全”
（2） 突显了“America First”宗旨，推行强硬的单边主义贸易政策
（3） 美国重启NAFTA谈判、退出TPP，也说明了美国正在调整贸易政策、战略布局、规则的修正
（4） 美国寻求利益的再平衡
毕竟，美国是WTO的重要且影响力极大的、为数不多的成员之一。从大局上，遵守规则、履行义务是一个负责任成员首先具备的条件。
三
美国的“单边主义”是在遏制中国？
有人说，美国采取的贸易政策是在遏制中国。此话没错，但不全面。客观上来看，国际贸易的格局在过去的10多年里发生了很大的变化，其中一个重要原因就是中国的迅速崛起，制造业与高科技产品不断更新。另一个关键因素是，中国的体量庞大，市场容量大，即使是当下与美国仍有差距，中国的综合实力，已经潜在地、逐渐地影响多边贸易体制、国际贸易格局的变化。
我们简单回顾一下，WTO成立以后美国在1999年和2001年发起过两次232调查，最终没有采取措施。虽然，GATT第XXI条有“国家安全例外”的条款规定，但其实施的条件很严格。从条款的本身来分析，以及GATT在二战结束后构建的背景来看，附加这一国家安全例外条款与当时签订GATT所处的历史状况有一定的关系。
如果单纯是进口数量激增，可以实施201条款，但是，如上面所述，美国依据201条款展开调查所受的约束过大，难以有效地实施并突显美国的现行贸易政策的目的；如果将进口产品纳入到美国“国家安全威胁”（232条款），美国留有的空间相对较大，也相对灵活，譬如，国家“豁免”，增加了美国的谈判筹码、加强了谈判地位，分化了进口国的凝聚力，形成了美国主导的局面。
遏制中国？是！
只是中国？不是！
信息传递的很明确：“America First”！其含义？现行的国际贸易体系、法律规则，不反映美国的利益，其引领主导地位在变化。从201，301到232，针对的目标有中国（特定的），亦有其他盟友（谈判的）。
四
欧美贸易政策 – 形式不同，本质一样
谁来主导全球的贸易规则与发展？
无容置疑，欧盟与美国面临的竞争对手是同一个 – 中国！
美国商务部针对中国出口的涉案企业频频运用“双反”调查进行限制，明确拒绝中国国有控股或国有股份应诉企业的单独税率；如果原料投入是来源于国有控股或国有股份供货商，也不予采纳，而使用国际价格；美国明确表态不承认中国的市场经济地位。与欧盟没有本质产别。
1
欧盟“暗渡陈仓”，破规而行
欧盟在新修改的反倾销法规第2条 – 确立正常值 – 增加了许多新的概念和条件，完全超出了现有的WTO《反倾销协定》范围，其目的在于替代中国应诉企业的成本/价格，取而代之以国际市场价格。例如，“市场扭曲”、“人工标准”、环保要求、补贴等，在近期欧盟针对彩涂板、铝箔“日落复审”程序中，明确地要求中国政府、企业针对产业政策、市场结构、补贴措施等进行解答。欧委会要求中国政府也必须答卷！
很显然，欧盟采取的方法是，突破现有的规则体系将WTO的《反倾销协定》中的某些条款做增补、延伸，并影响其他的WTO成员。欧盟试图在现有的规则之上，暗渡陈仓，创建新概念、新条件、新规则，并在实际调查中，测试新规则的效力和作用。欧盟完全知道，这些新概念和规则有可能引发诉讼，但欧盟会利用诉讼，达到谈判、调整规则之目的（有时诉讼是策略，并非完全为了赢，也不会过于顾忌输）。
欧盟希望在一定的条件下，不脱离多边的体制前提下，与中国进行博弈。欧盟的市场结构、法律体系、文化观念与美国不尽相同。但是，不可否认的是，欧盟的贸易救济法律与实践，影响了很多的WTO成员国内立法与操作。
2
美国“单刀直入” – 放弃多边贸易体制？
中国对美国构成了竞争，这是事实。
说中国在WTO的多边贸易体系中获益最多，是一个狭隘、片面的观点。问题的根源不在“获益”多少，而是引领世界经贸体系、制定规则的主导地位受到了挑战。中国在体制上、产业结构上、经济总量上、市场的潜在容纳度上、科技的发展速度，不是任何其他国家、地区所能比拟的。
表象上看，美国认为在现有体制中美国“给予”的过多，获益不足，关税减让幅度的差异使得其他成员在多边贸易体系中，得到了发展空间。举例而言，在TPP成员中，美国、日本、加拿大、澳大利亚、新加坡、新西兰的关税减让幅度，相对于马来西亚、越南等其他TPP成员要多。扮演引领主导角色，（1）靠实力；（2）靠容纳。中国作为一个发展速度极快，产业结构非常全面的国家，对美国而言，竞争力与挑战是必然的。
美国的对应策略与欧盟不尽相同。重启NAFTA谈判，就是平衡利益；退出TPP，采取一系列叠加式贸易救济措施，就是要寻求新规则、新体系，破局重组。说美国彻底放弃多边贸易体制，实施完全的“单边主义”，我不这样认为。美国不会一意孤行“单边”，这只是个手段，或战术而已。
结束语
为什么欧盟“暗渡陈仓”，美国“单刀直入”？
为什么欧盟针对中国颁布了近400页的产业报告，修订反倾销法规？
为什么美国启动337、232？旨在针对中国、孤立中国？以强硬贸易手段更新组合盟友团体？
为什么欧美之间的协调或争诉是在维系他们的规则引领、主导体系的地位？
笔者不做任何具体分析和解读，留给读者思考、评述。有一点，必须诚恳地指出，欧美汇聚了一大批的精英；我们也有，不太一样。
THE END
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作者简介：
合伙人 北京办公室
业务领域：WTO/国际贸易, 反垄断与竞争法, 公司/外商直接投资
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