城市化进程再提速 ——《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》解读

2020年3月1日，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》）。《决定》全文仅三条、千余字，但“字少事大”。国务院在现有法律规定下通过“行政授权”和“行政委托”这两种放权方式，赋予了省级人民政府更大的用地自主权，本文将对《决定》中国务院“行政授权”和“行政委托”的具体内容进行解读。

一

行政授权——永久基本农田以外的农用地转用审批权的放权

（一） 行政授权的基本内容

《决定》第一条规定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权给各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。这一授权，将使得诸多地方投资项目的审批速度大大加快。

（二） 法律分析与解读

1、授权主体、被授权主体与授权期限

从《决定》可以很明显看出，授权主体是国务院，被授权主体是各省、自治区、直辖市人民政府（除特别说明外，以下或统称“省级人民政府”）。虽然《决定》并未明确授权期限，但可推定在国务院收回授权之前，《决定》作出的授权将一直有效存续。

2、 授权事项

（1）国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项的范围

授权的事项是国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转用审批事项。行政授权需要有明确的法律、法规、规章的依据。《土地管理法》第四十四条第三款、第四款规定的行政审批事项，是可以进行授权的，具体如下：

• 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。
  

• 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

综上，结合《土地管理法》第四十四条第三款、第四款的规定，国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项的范围包括：

• 在国务院批准的土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内以及土地利用年度计划确定的农用地转用指标范围内，其涉及的永久基本农田以外农用地转用的，仍需要国务院审批，但国务院可以对外授权，由授权机关审批。

• 无论哪一层级政府批准的土地利用总体规划，只要在规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，涉及的永久基本农田以外的农用地转用的，需要国务院或国务院的授权机关审批，且被授权机关只能是省级人民政府。因为，根据《土地管理法》第二十条[1]的规定，“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”， 所以此种未能严格执行的情况对审批机关的层级要求较高。
  

（2）国务院负责审批的土地利用总体规划的范围

为进一步厘清永久基本农田以外农用地转用审批事项国务院可以对外授权的范围，需要了解我国的土地利用总体规划分级审批体制。

根据《土地管理法》第二十条的规定，土地利用总体规划实行分级审批，具体分级审批情况如下：

土地利用总体规划地区	审批机关
省、自治区、直辖市	国务院
省、自治区人民政府所在地的市（以下简称“省会城市”）、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市	国务院
其他地区	省会城市、较大城市以外的城市（包括设区的市、不设区的市以及县城）	省级人民政府
乡（镇）	省级人民政府
由省级人民政府（不包括直辖市）授权的设区的市、自治州人民政府

以上可知，由国务院负责土地利用总体规划审批的地区包括省、自治区、直辖市、省会城市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市。国务院指定的城市，通常由国务院根据城市的经济发展状况和城市地位的特殊性而定，比如三亚市，既非海南省省会城市，户籍人口也不足百万，但作为国际著名旅游城市，三亚市的土地利用总体规划也由国务院审批。

（3）省级人民政府获得授权的审批权限

结合《土地管理法》第二十条对我国土地利用总体规划分级审批的规定，我们可以理解《决定》第一条所述的“国务院批准土地利用总体规划的城市”的范围包括四类城市：直辖市、省会城市、人口在100万以上的城市、国务院指定的城市。

综上，《决定》中国务院授权给的各省级人民政府的审批权包括：

• 直辖市、省会城市、人口在100万以上的城市、国务院指定的城市在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转用的审批权（以下简称“授权一”）；

• 土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转用的审批权（以下简称“授权二”）。

（4）省级人民政府获得授权后的总体审批权限

根据土地利用总体规划的分级审批制度，省级人民政府本身已实际拥有除国务院审批范围之外的其他所有地区土地利用总体规划的审批权（本文将省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府对乡镇土地利用总体规划的审批权视为省级人民政府实际享有），相应地，根据《土地管理法》第四十四条第三款，也拥有上述土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，永久基本农田以外的农用地转用的审批权。而在获得上述国务院的授权后，省级人民政府则拥有了除永久基本农田以外的全部农用地转用的审批权，包括在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围之外的农用地转为建设用地的审批权。

3、 授权后是否可以突破建设用地总量控制

《土地管理法》第二十三条规定，各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。国务院通过《决定》将永久基本农田以外的农用地转用的审批权下放给了省级人民政府，但是仍保留着省、自治区、直辖市、省会城市、较大城市土地利用总体规划和土地利用年度计划[2]的审批权。如果《决定》仅将授权一的审批事项授权给省级人民政府，省级人民政府在行使上述授权的审批权时，仍需遵守下述限制： 

• 在经国务院审批的土地利用年度计划范围内。

• 在经国务院审批的土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内；

简而言之，省级人民政府行使农用地转用的审批权时受建设用地总量限制。如果超出限制的规模，则省级人民政府应依据《土地管理法》第四十四条第四款之规定上报国务院审批。然而，《决定》同时将授权二的审批事项也授权给了省级人民政府，即在出现前述超出规划批准的城市建设用地规模范围的情形时，省级人民政府无需上报国务院审批，可自行审批。举重以明轻，对于虽未超出规划批准的城市建设用地规模范围，但超出批准的土地利用年度计划范围的，省级人民政府也可自行审批。因此，有部分人可能认为，授权二实际上导致授权一要求省级人民政府遵守的两项限制成了一纸空文。也就是说，省级人民政府行使永久基本农田以外的农用地转用的审批权，并不受国务院审批的土地利用总体规划和土地利用年度计划中的建设用地总量限制。

但《土地管理法实施条例》第十九条规定，“城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”因此，根据上述规定，农用地转用审批还应受到城市总体规划中的建设用地规模限制。而根据《土地管理法》第二十一条的规定，城市总体规划中的建设用地规模是在土地利用总体规划的规模范围内确定的。

综上，根据授权二，省级人民政府可以在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围之外进行农用地转用审批；而根据《土地管理法实施条例》第十九条和《土地管理法》第二十一条的规定，农用地转用审批需符合城乡总体规划确定的建设用地规模，而城乡总体规划又不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。最终绕回来，农用地转用审批还是要受制于土地利用总体规划确定的建设用地规模。《决定》的授权二事项确实存在不明确之处，尚待国务院给出进一步的解释。

但笔者并不认为，授权二的本意是农用地转用的审批可以不受任何建设用地规模的限制，因为这不符合《土地管理法》“实行建设用地总量控制”的立法目的。笔者更多地认为，授权二的本意如下：

• 对于未超出土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围但超出土地利用年度计划范围的农用地转用审批， 省、自治区、直辖市人民政府可以批准；

• 对于超出村庄、集镇建设用地规模范围的农用地转用审批，如可以在省、自治区、直辖市土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内调配指标，省、自治区、直辖市人民政府可以批准；

• 对于超出某个城市（直辖市除外）建设用地规模范围的农用地转用审批，如可以在省、自治区土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内从本省、自治区的其他地区或城市调配指标，省、自治区人民政府可以批准；

• 如果某省、自治区、直辖市的农用地转用审批已经超过本省、自治区、直辖市土地利用总体规划确定的建设用地总量的，仍应当由国务院批准。

二

行政委托——永久基本农田转为建设用地和土地征收审批权的放权

（一） 行政委托的基本内容

《决定》第二条规定，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。这一变化，终于让数年前就一直倡导盘活农村集体土地的中央政策有了具体落地的依据。

（二） 法律分析与解读

1、 委托主体、受托主体和委托期限

从《决定》第二条可以看出，委托主体是国务院、受托主体为首批试点省份人民政府，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆共4省、4直辖市，基本都属于经济发展较快、用地矛盾比较突出的地区。《决定》的委托期限暂定为1年。

2、 委托事项

委托事项包括两类审批权的委托，一是农用地（永久基本农田）转为建设用地的审批权；二是由国务院批准土地征收审批事项的征地审批权，具体为永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项的征地审批权。由于《土地管理法》规定上述审批权由国务院行使，并未规定国务院可将上述审批权对外授权，因此，对于试点省份，《决定》通过“行政委托”的方式将上述审批权委托给试点省份人民政府行使。

3、 委托后征地审批权和农用地转用审批权的划分

土地征收的审批通常也伴随着农用地转用的审批，两者的审批机关和审批权的权力来源不尽相同，尤其是《决定》将国务院的上述审批权分别授权和委托出去后，上述分类就更为复杂，下文以表格的形式对不同土地的征地审批权和农用地转用审批权进行说明：

土地分类	审批事项	审批机关	权力来源
基本农田	征地审批权	国务院（非试点省份）	法律规定
省级人民政府（试点省份）	国务院委托
农用地转用审批权	国务院（非试点省份）	法律规定
省级人民政府（试点省份）	国务院委托
永久基本农田以外的耕地超过35公顷的	征地审批权	国务院（非试点省份）	法律规定
省级人民政府（试点省份）	国务院委托
农用地转用审批权	省级人民政府	法律规定、国务院授权
永久基本农田以外的耕地未超过35公顷的	征地审批权	省级人民政府	法律规定
农用地转用审批权	省级人民政府	法律规定、国务院授权
耕地以外的农用地超过70公顷的	征地审批权	国务院（非试点省份）	法律规定
省级人民政府（试点省份）	国务院委托
农用地转用审批权	省级人民政府	法律规定、国务院授权
耕地以外的农用地未超过70公顷的	征地审批权	省级人民政府	法律规定
农用地转用审批权	省级人民政府	法律规定、国务院授权

三

小结

《决定》的出台并不意味着对建设用地规模管控的放松。建设用地总量控制的基本制度没有变，十九大报告提出的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线要求仍然存在，一些特大城市，如北京、上海仍在严格控制建设用地总量。北京甚至实行建设用地规模减量，《北京城市总体规划(2016年—2035年)》要求到2020年城乡建设用地规模由现状2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右。但《决定》以及自然资源部配套出台的《关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》确实将赋予省级政府更大的用地自主权，可自由调配区域内不同地区的建设用地需求、提高用地审批效率，保障重点项目的项目用地，拓宽城市的生存空间。相信《决定》的出台将一扫盘桓在中国上空数月的疫情阴霾，令近两年蹒跚前行的PPP项目、特色小镇项目以及各类园区开发项目再次焕发生机，中国的城市化进程将随着迎春花的绽放再次迎来一个新的春天。

[注] 

[1]  《土地管理法》第二十条：

      土地利用总体规划实行分级审批。

　　省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。

　　省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

　　本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

[2]  《土地管理法》第二十三条：

      各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

      土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

The End

 作者简介

王霁虹  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：建设工程与基础设施, 房地产, 环境、能源与资源

汤宏伟  律师 

北京办公室  

房地产和基础设施部

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