傅蔚冈：限制外地车牌，法律依据何在
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上海传闻已久的外地牌照限行新规终于落了地。2015年3月31日，上海市公安局发布了《关于调整本市部分高架道路（城市快速路）交通管理措施的通告》，对本市部分高架道路（城市快速路）交通管理措施进行调整。
该通告的主要内容是“每日7时至10时、16时至19时，以下道路禁止悬挂外省市号牌小客车、未载客的出租小客车及实习期驾驶人驾驶的小客车通行（周六、周日、国定假日除外）”。
就在一个多月前，坊间就谣传上海要对外牌实施新政。此前流传的“上海限制外牌新措施”显示，外地牌照小车、空载出租车、实习车辆周一至周五的高架限行时间将自4月10日起改为7:00至10:00和16:00至19:00。
尽管这一信息已被政府多次辟谣，但仍有人认为限行新政已被“剧透”，而且从杭州深圳等地的限购政策来看，最终被辟谣的信息往往会被确认是真的。正是在宁信其有不可信其无的心态下，使得3月份的车牌拍卖参与人数创了新高。
在上月结束的上海车牌拍卖会上，参与竞拍的人数达到了历史性的132690人，最低成交价为74600元，中标率为5.6%，而此前5个月中标率都在7%以上。
一个更有意思的现象是，尽管有关部门对此否认再三，但是3月19日一张高架闸道口更换的限行指示牌却在暗示这个限行新政并非空穴来风。这张引发热议的照片摄于中环高架路某匝道口，照片中工作人员正在安装一块新的限行指示牌。新指示牌上的限行信息虽与现行政策一致，但是版式与旧指示牌有明显不同。
不仅如此，有细心网友发现，新指示牌的限行时间信息是用贴纸贴上去的，而在这层贴纸下很可能就“藏”着新的限行时间。为此，上海市交通委相关负责人在接受记者采访时表示，“照片所示场面确系交通委方面在为新政进行的准备工作。”
对于新政出台的具体时间，该负责人表示目前政府有关部门正在积极研究缓解上海城市交通拥堵综合治理措施，相关措施形成后将会提前向社会公布，而具体内容则以交通委方面届时发布的公告为准。
为什么真正的限行时间要被掩饰起来？因为目前上下班高峰期对外牌的限行规定并非是由交通部门作出，而是来自于市政府常务会议的决定。2002年12月16日，上海市政府常务会议作出了“禁止外省市号牌的小客车周一至周五7:30-9:30和16:30-18:30在高架道路上通行”的决定。
既然当初外牌限行的决定是市政府常务会议作出，那么更改的时间也该由常务会议作出才对。如果交通行政主管擅自变更，那就是属于违法行政了。
十八届四中全会关于依法治国的决定刚刚通过，李克强总理“权力不可任性”的声音犹言在耳，地方交通部门当然不能那么任性。
当然，在目前的行政管理体制下，市政府并不会自己提出相关方案，而是由相关职能部门作出，市政府常务会议所作的决定是形式意义上的，其目的是让这个由交通主管部门的提议变成可供执行且具有普遍约束力的规范性文件。
而且从以往的经验来看，一般提交市政府常务会议讨论的事项都已经做好了充分的沟通去，能在会上顺利通过。于是在决定颁布之前就换好限行指示也就顺理成章了，一旦市政府常务会议改变了限行时间，那么交通主管部门就可以在一夜之间撕下那张贴在限行指示牌外的纸张，露出真正的限行时间，从而确保新政实施后不至于产生空档期，保证令行禁止。
不过新政落地后让人大跌眼镜的是，外牌限行新政落地后发布机关居然不是负责交通事务的交通委员会，而是上海市公安局，决定调整高架通行时间的也不是上海市政府常务会议，还是上海市公安局。问题来了，上海市公安局是一个适格的主体吗？
《道路交通安全法》第五条规定，“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”
但问题是，“道路交通安全管理工作”包含限牌吗？可能不能得出这样一个结论。当然，在道路交通安全法里也没有规定地方人民政府具有限制外牌的职权。那么问题来了，上海市公安局声称调整是依据《道路交通安全法》作出，依据到底在哪里？
《道路交通安全法》确实有一条文提到了公安机关可以对道路作出“限制通行”的决定，第39条规定：
“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”
那么，上海市公安局对外地车牌在上下班高峰期禁止上高架路的决定是不是属于本条所规定的“限制通行和禁止通行”？
显然，上海市公安局认为在高峰期限制外地车牌上高架的决定是属于《道路交通安全法》所规定的情形。单单从字面理解，这个限制外牌的决定似乎也成立。
不过如果细究，这个限制还是有些许瑕疵。
《道路交通安全法》第39条规定的“对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等”是属于通常意义上的交通管制措施，而交通管制的对象则没有本地车牌和外地车牌的区分；另外，交通管制是临时性的举措，像上海从2002年开始限制外牌于上下班高峰期在高架上通行显然已经不是交通管制。
由此可见，《道路交通安全法》并没有赋予公安机关交通管理部门有权以车牌的地域归属来实施“交通管制”。从这个意义而言，上海对高峰期间对外地车牌上高架设限可能已经是违反《道路交通安全法》的规定了。
如果公安局没有这个权力来限制外地车牌在上下班高峰期上高架，哪个机构有？从《道路交通安全法》的规定来看，也没有其他机关可以作出这样的决定。
假如以上的论证成立，那么不仅上海市公安局没有权力作出在上下班高峰期禁止外地车牌在高架道路上通行的决定，上海市人民政府常务会议也没有这样的权限。
问题来了，如果上海市对外地车牌所作的限制通行措施是违法，那么那些受到该决定影响的车主该如何主张权利？更为重要的是，目前对外地车牌进行限制的城市不只是上海一个，北京、杭州还有深圳等城市都存在。
而上海只是限制外地车牌上高架路的措施则是在所有限制外牌的城市中最轻微的，因为除了高架路以外还有地面道路可以到达目的地。为什么这样一个正当性存疑的举措却被越来越多的城市所仿效，甚至作为经验所传授？这足以引起我们的警戒。
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