系列篇|PPP模式在乡镇污水处理行业的发展(一）

2015年4月，国务院印发了《水污染防治行动计划》（简称“水十条”），其中要求到2020年新增完成环境综合整治的建制村13万个。“水十条”的提出使得乡镇污水处理成为水处理行业的一个新的亮点，乡镇污水治理将成为继城市污水治理之后的下一片蓝海。据业内估算，在未来，乡镇污水建设投资市场空间将达到1.6万亿元。但是，面对如此巨大的市场，企业却迟迟没有大动作，这与乡镇污水处理行业的商业运营模式与运营管理模式的制约是有很大关系的。本文将从乡镇污水治理PPP模式的趋势、市场和解决办法等方面来进行阐述。

乡镇污水处理PPP模式的发展趋势

乡镇污水处理PPP模式有两个发展趋势：“打捆”方式以及厂网一体化。

1.“打捆”方式更适合于乡镇PPP项目 。农村污水处理规模很小，从管理方面考虑，如果每个村有单独的公司来运营，管理上存在很大的时间效率方面的问题。此外还有规模效益、降低成本方面的考虑。因此，农村小城镇PPP模式更倾向于打捆的方式来实施。

2.厂网一体化的发展趋势也越来越明显。以前的农村污水处理项目厂网都是分离的，污水处理厂是PPP、bot的模式，管网由政府来管，落地的农村管网项目比较少。现在开始鼓励厂网一体化，同时政府也提出必须配管网，但是，无论是地方的行业主管部门，还是各地的乡镇政府，都没有人员，也没有实力运营管网，因此，责任主体是一个问题。

村镇污水处理PPP项目的打包问题值得探讨，首先，支付方式一定要事先设计清楚。不管是DBO、BOT+DB，还是现在推广的PPP和EPC+托管运营，都需要根据当地的支付能力和接受程度来确定。如果PPP打包行不通可以采用EPC+托管运营，但后期如何降低成本则是一个很大的挑战。

乡镇污水处理PPP市场发展面临的困难

1.污水处理PPP项目涉及范围广、协同要求高、乡镇配套运行的基础条件差，导致资金需求量大。

2.目前中国推行的PPP模式是“政府一社会资本”合作，但部门职责分工不清导致地方政府无所适从。

3.PPP项目多是公益性较强、持续时间较长的项目，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞，投资收益的吸引力有限。另一方面，政府方与社会资本方的风险分担机制不健全。不少地方政府债务较重，且片面认为，PPP就是追求政府少花钱或者不花钱，尽可能多地降低政府风险或财政风险，尽可能多地将风险转嫁给社会资本方。

4.虽然地方政府开展了一系列PPP培训和组织研讨会，但PPP相关单位和个人对业务知识和政策的了解依然不够，对运行机制理解尚不深透，制约了PPP的推进。

乡镇污水处理PPP市场发展的解决办法

1.通过法律手段防范风险

加快国家层面的PPP法律法规体系建设，制定统一的、基础性的、规范性的PPP法律体系，明确参与主体权责、项目实施程序、收费标准要求等，加强对参与主体随意改变项目实施行为的制度约束。

2.完善风险防范机制

(1)严禁政府兜底

2017年7月18日，财政部等四部委联合印发的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》对于减小项目风险方面提出了明确要求：政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下，对项目给予必要的支持。

(2)建立风险分担和信用约束机制

双方应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证。由于乡镇污水处理费难征收，难以实现收支平衡，依靠乡镇财政维持污水厂的正常运转可能不太现实。为确保乡镇污水厂正常稳定运行，县政府必须出台文件，对乡镇污水处理厂的收费标准、调整机制、项目排他性、争端解决机制以及移交等各个环节做出全面、系统的规范性规定。

探索建立动态调整的定价机制，在PPP项目运营过程中，目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的状况。可考虑采取“区间弹性定价”，尽快形成科学的收益分配模型，即建立一种动态调整的定价机制，形成长期稳定的投资回报上下限；还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而提高PPP项目对社会资本的吸引力。

3.因情制宜，确定污水处理付费模式

乡镇要探索符合地情的PPP模式。譬如，污水处理服务费单价是打包招商过程中各乡镇争议的焦点之一。由于各乡镇的污水处理项目规模不一，甚至少数污水处理厂在“晒太阳”，运营成本差异明显。在各地的实践中，有的地方采取“保底水量”收费，有的地方实行“一厂一价”，有的实行“统一价格”。实行“统一价格”的优势在于容易确定报价竞争标的，易于评审出最优报价，从而减少污水处理服务费支出，但缺点在于，实行统一价格会产生不公，容易引起项目条件较好的乡镇政府的抵触。

4.采购咨询机构，确定PPP项目的运作模式

乡镇要按程序采购PPP项目咨询服务机构，由专业咨询机构参与协商和谈判，起草PPP模式的实施方案，以及PPP项目的招标文件、评分标准、项目公司股东协议、特许经营协议、资产转让协议等规范文本。

5.加强PPP治理能力建设

地方政府方面要加强学习、培训，切实提高自身的理论水平、业务水平和实际操作能力。这样才能基于双方的平等地位，遵循契约精神进行合作，也才能真正使PPP落地。

破解农村污水处理问题，探索其商业模式才是发展的关键，而目前火热的PPP模式也已经逐步被引入到农村污水处理领域。政府在购买服务的PPP模式，一定要分清责任，要让专业的人员干专业的事，运营和建设一定要打包一体化。

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