公平可及、病有所医、高位整合……未来社保体系建设这10项任务是重点

┃ 来源：中国社会保障杂志

政治决心、推进策略、妥善应对危机、世界眼光，这是中国社会保障体系建设得以迅速发展的四条经验——在4月20日，由北京大学中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）主办的“北大赛瑟（CCISSR）论坛•2018”上，中国社会保险学会会长胡晓义这样分析，并指出未来近至2020年全面建成小康社会以及党的20大、远到2035年，中国社会保障体系建设的重点任务有10项，包括全民参保、老有所养、病有所医、高位整合等。

以下为胡晓义发言实录：

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新中国成立以来社会保障发展三大阶段

首先我回顾一下改革开放40年来我们国家社会保障体制改革和社会发展战略历程，我们通常把新中国近70年来社会保障的发展分为三个阶段：

第一个阶段是社会保障的探索阶段，是以劳动保险制度为核心的制度架构，这个阶段大约持续了将近30年，一直到改革开放之前。

第二个阶段是从改革开放开始，准确起点应该是十二届三中全会改革的重心转到了以城市为中心、以国有企业改革为重点的时候，社会保险的制度建设就应运而生了。这个时期主要是施行国家、企业、个人共同负担社会保险费用，社会保险制度逐步建立。

第三个阶段，到了本世纪初以十六大召开为代表，特别十八大以后提出全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，进入到城乡统筹全面覆盖，深化改革建成体系，完善机制这样一种状态。党的十九大又对社会保障体系的建设提出新的要求，相当深刻。

第三个阶段可能会延续到什么时候？我自己认为至少会先延续到2020年，此后大约还需要20年左右的时间。

回顾这40年来我们社会保障体系发展，可以用突飞猛进这样一个词来概括，它有五个方面的突出表现：

第一，构建了社会保障体系框架，各项制度逐步健全。从五项保险制度发展到现在，2015年又开始改革机关社会养老保险等等，我们各项社会保障制度逐步建立和国际劳动组织所定义的社会保障九大项目基本是吻合的。另外，以企业年金等为代表的社保的第二制度也起步。

第二，社会保障制度覆盖人群迅速扩大，特别是养老保险和医疗保险。养老保险到去年底覆盖了9亿多人，医疗保险覆盖了13亿多人，这是当今世界各国应该说覆盖人口最多、独一无二的一个计划。

第三，保障水平逐步提高，养老保险四年来每年都提高，两次提高了居民养老金标准，医保水平不断提高。去年全国有2亿5千多万人领取基本养老金，有数亿患者享受了基本医疗保险住院保障，有7千多万城乡困难家庭成员享受低保待遇。

第四，社会保障基金的实力不断增强。

第五，社会保障公共服务体系初步建成。现在服务网络延伸到乡镇、街道、社区、大部分自然村都有社保经办机构。在全国联网的社会保险信息数据库当中有14亿人。而统一制的社会保障卡发行到现在达到11亿2千多万张，普遍实现了就医费用的即时结算，去年实现了异地就医的住院费用结算。围绕社会保障服务体系网络正在健全。

这五个方面表明我们国家的社会保障制度确实是取得了惊人的成就，这是改革开放一个重大的成果。

2

中国社会保障体系建设的四条基本经验

在一个有14亿人口的发展中大国，在这么短的时间里边，社会保障体系建设取得如此巨大的成就，我想必定有符合社会发展规律的原因。同时肯定有中国自己的一些独特经验。以自己的感受和认知，我以为以下四点是非常重要：

第一，坚定的政治决心。社会保障在经济社会发展当中的定位，实际上是不断发生变化，理念是不断提升。

1993年十四届三中全会文件当时指出的是建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定具有重大意义。经过不断的发展变化，到了十九大的时候，我总结三个角度——一个是从党的始终不渝带领人民创造美好生活这样一个奋斗目标的角度，一个是把人民利益摆在至高无上利益的宗旨出发，一个是从人民的获得感、幸福感、安全感更有保障、更可持续的愿景出发，从出发点、内制、目标全都发生很大的变化。

理念的提升，不是天上掉下来的，是随着实践的发展逐步提升。这些理念和政治信念、政治决心对推进我国社会保障体系建设快速发展起到决定性的作用。

2016年11月，国际社会保障协会全球大会将社会保障成就奖颁发给中国政府，在颁奖致辞里讲了一句话——“能够取得如此成就是政府高层坚定不移的政治意愿和执行方面追求卓越这两者的积极结合”，我觉得这是一个基本经验。

第二个，突出重点，循序渐进的推进策略。应该说地广人多、社会变革、利益分化，这些都是我们这几十年社会保障体系建设所处的客观环境。实际上怎么推进社会保障体系建设有两条基本的路径可以选择，第一先做顶层设计奠定法律基础，另外一个坚持问题导向，先急后缓地解决影响发展的突出矛盾。

我们可以说这几十年两者兼顾，以后者为主，我是这么看的，不知道对不对。抓住不同发展期的重点，我们叫做三从三到，从无到有，逐项建立制度；从小到大，覆盖率逐步提高；从低到高，保障水平稳步提高。

2000年，我们曾经制定了完善城镇社会保障体系的试点方案，2010年颁布《社会保险法》，以及还没有公布，但是最近实际已经成型的养老保险改革的总体方案，这些都是不断顶层设计的结果。当然从历史的发展历程来看，每一次顶层设计都是当时对这个问题的认识，不可能超越时代。

第三点经验，妥善应对危机。社会经济的动荡危机是一个坏处，但是也推动社会保障体系的超常发展。为什么？其实是有内在原因的，危机时期人们对公平、正义的渴望，包括对基本生活保障的需求额外强烈，会更冷静或者更深刻地反思。

我所经历比较深刻的有两次危机，一次是1997年亚洲金融风暴，再有一次就是2008年的金融危机，这两次大的经济危机其实都对我们国家社会保障制度的建设发展起到了很强的刺激。第一次危机的时候正好跟我们国有企业的改革相重叠，“不管是万丈悬崖还是地雷阵”，其实真有那样困局的出现。但是我们通过施行两个确保、三条保障线的措施，全面推进城镇社会保障体系建设试点，从双轨并行到并轨，都是社会化的方案，我们既度过危机也推动了社会保障体系。第二次，2008年国际金融危机这个影响非常深远，更借助这个时机把城镇的社会保障推向了全面，新农农村的低保等等都建立起来。

大家对当时4万亿投资有一些反思，我不评价这件事，但是就我知道的情况，那个时期在4万亿里边，中央投资里相当大的一部分是在基本建设和医疗方面，应该说是对内需及社会保障体系建设起到一个很有力的支撑作用。

第四，与世界同行。改革开放是两个目标，改革是我们社会保障体系前进的动力，而开放开阔了我们的眼界。改革开放以来，我们以更加包容的眼光来观察整个世界，跳出了计划经济的局限，这几年世界也在发展变化，我们看到这个时期在欧美出现的所谓积极的社会保障或积极的福利政策这样一些理念，我们看到了瑞典这样一些典型的福利国家原来从摇篮到坟墓，也延伸出来虚拟个人账户这样一些私人养老金计划的苗子；我们看到了从克林顿到奥巴马再到特朗普的美国医保方案的反复，我们看到社会保障体系从分散到统一。我们观察的更加广泛，更加深刻。

1996年的时候，我们国家加入到国际社会保障协会，使我们这样一个观察更为细致和深入，对我们参考借鉴国际经验，设计和推进社会保障体系提供了非常有价值的资源。

这四方面——政治决心、推进策略、妥善应对危机、世界眼光，是我们这些年社会保障体系得以迅速发展的四条基本经验，也许不全面，但是我提出来跟大家分享一下。

3

中长期社会保障体系建设的十项重点任务

最后，我再非常简要地说一下，我觉得我们国家社会保障体系建设的前景和主要任务，我刚才讲了十九大提出“兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”的方针，我认为这把社会保障体系的建设目标任务讲得非常透彻了。

全面建成讲的是目标，实际上是对这样一个制度体系定性的标识，按照中央的要求，未来到2020年全面建成小康社会以及党的20大，长则直至2035年，这一阶段我们社会保障体系建设的重点任务包括以下10项：

第一，公平可及，全面实施全民参保计划。

第二，老有所养，完善职工和城乡居民基本养老保险制度。

第三，病有所医，完善统一的城乡居民基本保险制度和大病保险。

第四，弱有所扶，建立长期照顾保险制度，我主张第一走社会保险模式，建立一个新的项目，由政府、社会、市场、资源统一的运用。

第五，高位整合，建立全国统一的社会保险公共服务平台，这个不简单，也是满足流动性状况，并满足群众一个重要的方面。

第六，让钱生钱，基本保险基金取得新的成果，基本养老保险基金节余有4万多亿，现在集中投资有几千亿，地方政府有些障碍，也有一些实际的问题需要解决。

第七，三足鼎立，初步形成多层次的社会保障体系框架，要以更大的力度，更有吸引力的政策推动发展，特别是4月2号的时候，五个部门联合发文部署了《个人税收商业养老保险试点文件》，标志着养老保险的建设开始起步。我觉得这里边最令人振奋不是这个模式，这事早就论证多次了，在第二支柱上也有实验。对历史第三支柱的制度建设将突破保险基金、证券、银行、银行这样一些业态，用统一的政策来指导，统一的标志来辨识，统一的平台来奠定。

第八，虑近谋远，增加社会保障战略储备。

第九，坚守红线，强化社会保障基金的监管。

第十，依法施政，推进社会保障法治进程。我觉得经历了几十年的改革发展，各项社会保障政策，应当在社会保障法的框架下强化约束性和执行力，这也应该成立社会保障治理进入新时代重要标志之一。

所有的这些工作，都要以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。实现这些目标不可能单靠政府机构之力，需要多方面的合力，形成社会保障全民共有、共享、共建、共谋的发展局面。谢谢各位。

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