郑功成：为何说社会保障“关乎国运”？

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┃ 来源： 中国社会保障学会

今天我讲的主题是“改革开放40年的社会保障”。

改革开放是上世纪下半叶最为重大的事件，因为它不仅让我们国家发生了翻天覆地的变化，而且深刻、持久地影响着整个世界的发展进程。在改革开放过程中，社会保障毫无疑问是其中一个十分重要的组成部分，它还维护着整个改革事业的顺利推进和经济社会的稳步发展。在此，我和大家分享四个方面的内容。

社保关乎国运、造福当世、惠及子孙

社会保障到底有多重要？朱镕基同志曾经用八个字概括，就是“关乎国运，惠及子孙”。我再加上四个字“造福当世”，即关乎国运、造福当世、惠及子孙。

为什么说是“关乎国运”？在中国历史上，农民起义不断爆发，我跟历史学家讨论过其中原因。我认为不要简单地将其归结为阶级压迫、阶级剥削的结果，因为几千年来都有阶级压迫、阶级剥削，但农民起义并不是每年都爆发的，大的农民起义都是以大灾荒发生为背景，以抢米抢粮为前奏。秦朝、隋朝都曾经强大到不可一世，但都二世而亡，灾荒构成了重大要素；而文景之治、贞观之治还是康乾盛世，被称为中国封建社会三大高峰，并非一直风调雨顺，不时也有大灾发生，但因救灾及时到位，还是造就了盛世王朝。因此，中国的历史公例是，即使国家很强盛，统治者若不重视民生，江山也会葬送掉。反之，即使遭遇灾害，统治者重视救灾、重视民生，就是我们今天所谈的社会保障问题，亦不会导致严重的社会危机。因此，仅从救灾一例，就揭示了社会保障对国运的重要性。

再看国外，德国曾是资本主义世界的薄弱环节，但是由于创建了现代社会保险制度，迅速变成了强盛大国。如果不是因为挑起第一、第二次世界大战，德国给人类做出的贡献可能更多更好。美国1935年建立自已的社会保障制度，将陷入崩溃、走向灭亡的美国资本主义挽救了回来，这才有了美国后来的强盛。所以说社保制度关乎国运，证据是确凿的。

最近我们中国社会保障学会在支持有关方面拍一部纪念社会保障改革40年的五集电视纪录片。我建议编导们多问问老百姓，看看社会保障重要不重要，最好在大街上，问问跳广场舞的老人如果没有养老金会将是什么样的生活；到医院里问问患者如果没有医疗保险会怎么样；问问年轻人最担心什么，无非是孩子要上托儿所，上幼儿园，要去儿童医院。现在为什么生育率一降再降，年轻人不愿意生孩子了？因为生育成本太高，大家希望国家发放生育津贴，提供福利性的儿童保育服务，等等。所谓“天有不测风云，人有旦夕祸福”，生老病死是人生的自然法则，人生总是充满着风险，没有相应的社会保障制度，便完全可能陷入困境而无法自拔。在老龄化时代，生活风险还在加大，家家有老人，人人都会老，如果等到老的时候才来关注社会保障制度那就完蛋了，等你生病的时候再想买医疗保险那也完蛋了。这些都在社会保障的范畴，所以，没有哪一个人能离得开社会保障，没有哪一人家庭敢于说不要社会保障。

实际上，现在从政府官员、大学教授到农民，都在关心社会保障的政策变化。过去农民不关心社会保障，是因为他没有社会保障，现在有了，便也在日益关注了；过去公务员不关注社会保障政策，都是身在福中不知福，因为过去的社会保障都是免费型的，公务员以为是理所当然的，现在也要参加养老保险、医疗保险，不关注不行了。社会保障与企业更是密切相关，因为现代社会保障制度就是工业化的产物，是与产业工人的切身利益紧密联结在一起，它是化解劳资矛盾的法宝。最近产业界很是紧张，因为政府机构改革后，社会保险费由税务机关统一征收，企业都担心社会保险费如果夯实工资总额再缴纳，必定负担不起，更担心过去不参加社会保险或者少缴社会保险费，现在是不是要清欠？如果不清欠，那是谁赋予的权力？劳动者的法定权利又如何维护？所以很多企业开始恐慌，同时造成了企业及其员工的焦虑。由此可见，社会保障的重要性不是只对老百姓而言的，对政府、企业及一切单位都非常重要。

社会保障最大的、最卓越的功能就是建立在互助共济的基础之上，用集体的确定的力量来化解个体的不确定的生活风险，并为全体人民提供了稳定的安全预期。有了养老金，人们不必担心长寿；有了医疗保险，人们不用害怕生病；有了发达的托幼事业，生育意愿也不会如此之低，等等。所以说社会保障不仅惠及子孙，更重要的还是造福当世。

40年社会保障改革是

空前绝后的伟大改革实践

我国40年的社会保障改革是人类社会保障史上空前绝后的事件，因为此前没有任何一个国家能够对几十项社会保障制度无一例外地进行了改革，这种制度变革还不是一般的修补，而是具有全面而深刻的革命性，这在人类历史上是没有的，将来也不会有。发达国家不可能也不需要对其社会保障制度进行全面变革，而发展中国家是做加法，是在白纸上面写字，也不存在全面变革。即使在我们国家，也几乎不可能再像以往那样全面变革社会保障制度了，因为利益格局一旦形成，便很难再全盘打破，剩下的只能是逐渐改良了。当然，这不是说我国的社会保障改革任务已经完成，它事实上还必须继续深化改革，加快优化现行制度安排，只是很难像过去那样采取暴风骤雨的方式了。

记得2008年推进事业单位的养老金改革，在几个省搞试点。当时试点政策一出台，教育部就有领导找我说：你应该反映，教授们的退休金怎么能改成像企业职工一样的养老金呢？教授们怎么受得了。当年改革的风声曾使部分大学教授闻风提前退休。中国社科院有二位副院长亦曾问过我，均反对这种改革，其中有一位还说这是在挑拔党和知识分子的关系，对知识阶层造成了重大的影响。结果如何，一个省都完成不了试点。由此看来，再要像上世纪那样改革社会保障制度是非常难的，所以我称之为空前绝后的伟大改革。

计划经济时代的社会保障的主要特点是国家负责、单位包办、板块结构、封闭运行，是单一层次保障单一责任主体的，它是与计划经济体制相适应的；而现在的社会保障体系是适应社会主义市场经济的，其典型特征是政府主导、责任分担、社会化、多层次化。过去城乡是分割的，社会保障基本上是城市人的专利，农村人几乎没有。城市实行单位保障制，不仅保障着职工的生老病死，职工的子女从上幼儿园到上大学到就业全部是包办的，而农村则没有这类社会保障，只有农民集体经济支撑和建立在农民互助基础之上的合作医疗与五保户制度。在计划经济时代的社会保障制度中，国家和人民的关系是比较单向的，不同群体也是相互分割的，是不平等的，制度运行也是不能社会化的。经过近40年的改革，政府已经不是包办而是主导，责任不再是单一主体负责而是多方分担，社会保障不再是封闭运行而是走向了社会化，公民的社会保障权益也不仅仅限于单一的法定保障，还在第二、三层次保障。因此，我国的社会保障制度确定发生了根本性的变革。

概括起来，我国的社会保障改革取得的关键性成效有：

一是重塑了社会保障观念——不再是城市人的专利，而是全民的福祉。城市人不再完全依靠国家保障，农村人也能得到政府主导下的相关保障。不仅如此，现在强调的是共建共享，即人人参与、人人尽责、人人共享，这种新观念对社会保障制度建设影响深远。

二是重塑了责任分担机制——现在的社会保障体系以社会保险为主体，社会保险以参保并承担相应的缴费义务为享受待遇的前提，用人单位与劳动者均要承担缴费，对城乡居民个人要缴费，政府要补贴，骨干性制度安排均体现了多方分担责任的特征。虽然社会救助采取无偿救助的方式，但其他保障项目早已不是免费午餐了。

三是重建了社会保障体系结构——政府主导的法定养老保险项目通常负责保障老年人基本生活的经济来源，而个人根据自己的生活水平以及对未来老年生活期望，可以参加企业年金和购买商业的养老金。法定的全民医疗保险提供的应当是基于公平的基本医疗保障，如果想要更好的医疗卫生服务，如想让医生到家里看病，就需要政府推动市场的参与来满足。所以，从各方面来讲都要形成多层次社会保障结构，才能满足不同层次人的社会保障需求。

如此深刻的制度变革，当然是前所未有的，它是革命性的制度变革，不是小修小补，也不是一般意义上的改良。

对社会保障改革的基本评价：

成就巨大，问题不少，亟待优化

1.改革成就巨大。当今世界对于社会保障进程有两个衡量指标，第一是社会保障的覆盖面，第二是社会保障的水平。从这两个指标来看，中国对世界社会保障发展的贡献丝毫不亚于中国经济对世界经济发展的贡献。如果不算中国，近40年来全球社会保障的覆盖面基本维持在50%左右，处于停滞阶段。如果算上中国，全球社会保障覆盖面就提高到了61%，这当然是一个巨大的贡献。

前几年我在人民大会堂参与接待越南国会代表团，记得越南代表团团长与我讨论社保问题。我问越南有多少人能够领到养老金？她说越南计划到2020年有20%的老年人能领到养老金。当她得知我国2012年所有老年人都能够按月领取数额不等的一笔养老金时，显得非常吃惊，对中国速度很是敬佩。我国的医疗保险已经稳定地覆盖了95%以上的人口，全民医保的目标基本实现。社会救助也实现了应保尽保，每年数以千万计的低收入困难群体和天灾人祸中的不幸者从中受益，还有近10年来推进的大规模保障性住房建设，亦在快速地缓解着城乡困难家庭的住房问题。所以我国社会保障改革与发展的成就是巨大的，已经从少数人专利转变成为全民的福祉，是全民共享国家发展成果的基本途径和制度保障。

2.现存问题不小。习近平总书记在纪念改革开放40年的讲话中曾经引用了一大段毛主席的话，“夺取全国胜利，只是万里长征第一步”，这个描述是非常智慧以及贴切的，社会保障改革也是一样。尽管取得了巨大成就，但现行制度远未成熟，比如，法定养老保险制度还处于地区分割状态，即各地区实质上承包着本地人的养老保险，由于人口年龄结构不同，广东的基本养老保险基金结余高达8千多个亿，辽宁的养老保险基金一年却存在着400多亿的缺口，黑龙江也是年均数百亿元缺口，原本属于国家层级的利益沦为了地方利益，带来的不仅是养老保险制度的异化，亦导致法定劳工成本应当公平的底线被突破。这在全世界是少有的现象。

医疗保险制度并未充分解决人民群众的后顾之忧。医疗保险在大病医疗的情况下发挥的效用不突出。有一位年长的副部长前两年跟我发牢骚，说其老母亲生病半年就自费花了48万，家里都快倾家荡产了，即使是收入较高的大学教授，也承受不了家里有个重病病人带来的经济压力。然而，我国基本医疗保险基金结余却高达2万亿，这是个什么概念呢？它足够支付13多亿人20个月的疾病医疗保险待遇，而几乎所有国家的医疗保险都是现收现付制，即不需要结余。

那么我国为什么有人看不起病，却又有大笔的资金在闲置贬值呢？当然是制度设计有严重的问题，再加上制度按照群体分割，且还大多停留在县级统筹的基础上。如医疗保险个人账户里面有几千亿元资金，这部分资金无法调剂使用，处于极为低效甚至是在贬值浪费的状态。医疗保险的目的是互助共济，最理想的状态就是交了一辈子的医疗保险费却从来没有报销过一分钱，一旦有病无论大小病，均因有医疗保障而不会对生活产生太大影响。可见，我国医疗保险的改革任务还没有完成，离真正成熟还有很大一段距离。其他保障制度也无一个真正成熟的，均存在着这样那样的问题，有的还是重大的制度性缺陷。

3.制度亟待优化。几乎每一项现行保障制度均亟待优化。例如，基本养老保险必须要尽快实现全国统筹，它必须是全国统一的制度安排，每个地区都应当统一缴费基数的口径，实行相同的费率，我们不应该让企业的投资者考虑社会保险这个因素，而要让他们的注意力放在资源、环境、行政效率及公共服务这些方面。医疗保险亟待化解个人账户，还需要均衡责任分担。工伤保险、失业保险制度均有必要增加预防功能。社会救助制度同样需要赋予更加积极的功能。养老服务则要按照分层分类的原则来调动市场主体与社会力量的积极性，儿童福利需要加快发展步伐并切实降低育儿成本，只有通过社会保障制度免除了人民的生存危机、疾病恐惧，保障了老有所养、幼有所育，才能真正促进社会公平正义。所以，我国的社会保障制度亟待优化。

未来三到五年将是

社会保障体系走向成熟稳定的关键时期

政治上的高度重视，经济的持续发展，让我对社会保障的未来发展持非常乐观的态度。我国是社会主义国家，是共产党执政的国家，解除人民的后顾之忧、不断增进人民福祉，满足人民对美好生活的需要，是共产党的宗旨所决定了，更是社会主义的应有之义。党的十九大报告已经十分明确地提出要全面建成覆盖全民、统筹城乡、权责清晰、保障适度、多层次的社会保障体系，要尽快实现基本养老保险的全国统筹，要构建中国特色的医疗保障体系，要构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境等等。习近平总书记提到的这些要求，客观上已经为我国社保制度的改革与发展提供了系统的理论指导。我们过去在理念上存在认识误区，行动上摇摆不定，现在应当变得清晰了，行动层面也在加紧进行。 

2018年党和国家机构改革方案特别是国务院机构改革方案，已经为我国社会保障改革与发展提供了有力的组织保障。在这一轮的机构改革中，国务院裁减了八个正部级机构、七个副部级机构，却在保留民政部、人社部和重新组建卫生健康委员会的条件下，新增了退役军人事务部、国家医疗保障局，退役军人事务部就是军人的“社会保障部”。由此可见在中央政府的行政体系中，社会保障无疑占据了空前的地位，这也突出地显现了政府对社会保障的重大责任，从政府的机构设置里面能看到社会保障在整个政府机构里面多么重要。

机构改革更重要的还不是提升了社会保障的地位，而是理顺了长期阻碍社会保障改革进程的体制性因素。以医疗保险为例，过去人社部和卫计委两方责任分割不清晰，最后酿成很多的问题。现在，国家医疗保障局的成立就从根本上解决了这些问题。退役军人的社会保障，原来是军队负责一部分、地方负责一部分，而地方又由人社部负责军官、民政部负责士兵，实质是将退役军人分割治理，早已无法适应市场经济改革和社会发展的需要，亦导致了许多问题长期得不到有效解决，退役军人上访现象严重，现在有了退役军人事务部来统筹规划并做好顶层设计，问题就有解决的希望了。

我了解到，新一届政府中的各个社会保障主管部门都在紧锣密鼓地研究和制定各种顶层设计的方案。例如民政部将设置养老服务司、儿童福利司、慈善事业司，这三大业务是我国社会保障体系的重要组成部分，过去长期缺乏主管部门而受到影响，该部还开始起草《社会救助法》，这部法律已经列为本届全国人大常委会的优先立法项目。人社部已经出台了基本养老保险中央调剂金方案，这是向全国统筹迈进的第一步，也是非常关键的一步，它至少发出了基本养老保险属于国家层级利益而非地方利益的强烈信号。人社部还在抓紧修订《失业保险条例》等，并开始研究制定养老保险的全国统筹方案。退役军人事务部刚一成立，就开始起草《退役军人保障法法》，并将尽快提交全国人大常委会审议。国家医保局根据中央深改办的要求，正在研究构建中国特色社会主义医疗保障制度，2019年中央可能再出台医保的纲领性文件，该局还在大抓医保标准化、信息化建设，开展有声势的反欺诈行动。国家发改委从顶层协调，在研究构建多层次社会保障体系的政策。财政部在研究有关最低缴费年龄、全国社会保障战略储备基金的投资政策完善、国有资产划转等重大政策及方案。国家税务局在谋划统一征缴社会保险费后如何确保依法征收。2019年还将较大幅度地调低社会保险缴费率，以便减轻企业负担，等等。

综上，我预计在未来三到五年，将是中国特色社会保障体系从长期试验性改革状态走向成熟、定型的关键时期。一个健全的、成熟的，且能够提供稳定安全预期的社会保障制度的全面建成，一定是全民之幸、国家之福。有了健全的社会保障制度的保障，我们就有了安全感，有了安全感当然有了获得感、幸福感，否则获得感不一定带来安全感。我希望我国的社会保障发展之路能够按照高质量的要求走得越来越好，真正为全体人民提供一个长久的、稳定的安全预期，进而为国家的持续繁荣昌盛和人民共同富裕提供有力且可靠的制度支撑。

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