长护险试点纵览：4个成效、4个困难和4种对策

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来源：中国医疗保险

作者：杜鹏  中国人民大学副校长、老年学研究所所长

建立长期护理保险制度是我国积极应对人口老龄化的重要举措，也是解决日益突出的失能人员长期照护迫切需求的重要民生工程。中国人口老龄化在持续发展，预计到2050年时老年人数和比例都将比现在增长一倍，80岁及以上高龄老年人将在较长时期保持在1亿人以上。即使按照现在的失能人员比例推算，我国失能老年人口规模也将会持续扩大，长期照料服务需求随之增加，给家庭和社会带来越来越严峻的挑战，深入试点完善长期护理保险制度是积极应对这一挑战的重要举措。在我们已经可以预见到长期照护需求的增长和家庭照料能力下降的前景下，如何尽早探索解决方案并形成长期护理保险制度对于保障老年人失能后的生活质量、减轻家庭成员照护焦虑、促进养老服务业持续发展有着深远的社会意义和经济意义。

“十三五”以来，长期护理保险制度的建设已经在试点推进，2016年，人力资源和社会保障部办公厅出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，正式启动长期护理保险试点计划，确定在河北省承德市等15 个地区开展长期护理保险制度试点，并将吉林和山东两省作为国家试点的重点联系省份；2019年，政府工作报告中提出将进一步扩大长期护理保险制度试点；2020年5月国家医疗保障局发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（征求意见稿），贯彻落实政府工作报告任务，在15个国家试点城市的基础上，新增14个试点城市，并进一步完善相关制度措施。

从目前开展长期护理保险的试点情况看，已经取得了一定的政策成效，经济和社会效益显现，制度保障功能逐步发挥作用。在解决重度失能人员长期护理需求问题方面积累了宝贵经验，增强了社会对建立长期护理保险制度的了解和认同。第一，长期护理保险制度基本框架得以建立。各试点城市的参保对象以职工基本医疗保险的参保人员为主，由社会保险经办机构负责经办管理业务，通过划拨职工医疗保险基金、调剂职工医疗保险费率、财政补贴等途径筹集资金，根据参保人员失能评定等级、照护服务提供方式等对符合规定的长期照护费用实行差别化的待遇支付。第二，提升了长期照护服务的质量，助推了长期照护服务业的发展。长期照护服务业的发展在长期护理保险试点地区得到保险基金支持，各试点地区在推动长期护理保险制度发展的同时，也通过政策补贴、购买服务等形式大力支持长期照护服务体系的发展，充实专业照护服务人员队伍，形成了医疗照护机构、养老机构以及居家照护的多层次照护服务体系，也在一定程度上促进了相关养老产业的发展。第三，优化了医疗资源配置，减轻了医疗保险支出负担。长期护理保险制度的实施有效减少了需要长期照护的失能人员住在医疗机构导致的“过度医疗”和“压床”现象，释放部分医疗资源，实现医疗资源和照护服务资源的优化配置。第四，减轻了个人和家庭的长期护理负担。各试点城市长期护理保险基金支付水平大部分达到了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》提出的70%的要求，在较大程度上减轻了保障对象个人和家庭的照料负担。

长期护理保险试点虽然已经取得了一定成效，但是作为一项新建制度还是存在许多需要完善的地方，整体制度设计要全面考虑，通过扩大试点稳妥推进。首先，筹资责任分担不明确。从试点城市资金筹集方式看，资金筹集模式各异，但仍主要依赖于医保统筹基金划转，个人、单位、政府没有明确的职责划分，导致医保基金支出负担重，长期护理保险基金可持续性低。长期照护是社会问题，长期护理保险作为一种风险共担机制，需要多元主体参与，明确个人、政府、社会应承担的责任，才能实现可持续发展；其次，失能评估体系不统一。目前我国缺乏统一的失能评估标准和评估工具，失能评估主要是根据《日常生活能力评定量表》打分评定，而该量表是根据评估对象的主观回答来判定，主观性较强，导致在具体操作时存在较大问题和漏洞；第三，长期护理服务供需不匹配。一方面表现为长期照护服务供给总量不足，专业护理人员严重缺乏；另一方面也表现为失能人员长期护理需求与内容不匹配，护理服务机构仍然以解决基本生活照料问题为主，专业护理能力不足，服务质量难以保障；同时，存在机构入住率两极分化的现象，“一床难求”和“空床现象”同时存在；第四，运行管理机制需要继续完善。长期护理服务介于一般生活照料服务与医疗护理服务之间，因此对于长期照护服务的运行规则既无法完全遵循养老服务管理制度，也不能照搬医疗机构管理制度。为了保障长期照护服务市场的安全、稳定、有序以及照护资源的合理配置，应当逐步建立我国长期照护服务的监督管理机制，包括服务机构准入制度、服务质量评估和监管机制及退出机制。

为了进一步推动我国长期护理保险制度的发展，应重点从以下几个方面着手：第一，建立独立的长期护理保险制度。将长期护理保险从医保中分离出来，建立独立险种更加有利于筹资管理和统筹运作；第二，明确现有缴费政策。在不增加单位和个人负担的前提下，建立多元筹资机制，明确个人、政府和社会应承担的责任，实现长期护理保险制度的可持续发展；第三，建立统一评估体系。制定科学的长期照护需求评估标准，保证失能评估的公正和客观性。申请待遇有明确的程序和标准，按规定享受待遇。统一失能等级划分和护理分级，将保险待遇给付与护理分级相挂钩；第四，通过深化“放管服”改革激发市场活力。鼓励社会力量积极参与到经办过程中。解决失能人员的长期照护问题是制度的目标，长期护理保险只是提供了保险资金支持，还需要在服务提供上不断增大服务供给，进一步健全和完善运行管理机制，明确定点机构协议管理和费用结算方式，制定照护服务机构准入和退出机制，规范监督管理制度，明晰照护服务机构的性质、服务主体、服务对象、服务内容，构建具体的机构建设标准、服务设施标准以及照护人员从业资格标准、服务和管理规范等，建立健全服务质量评估制度等。

综上所述，我国长期护理保险制度的建立十分必要，前期的试点效果是明显的。但是作为一项长期存在的社会保险制度又不是一蹴而就的，需要稳妥设计、逐步推进，在现有政策基本构架下深入试点进一步完善，力争在“十四五”时期基本形成适应中国国情的长期护理保险制度政策框架，建立满足多元需求的多层次长期护理保障制度，切实解决失能人员长期护理保险需求。

原标题：稳步推进长期护理保险制度建设，切实解决失能人员长期护理需求

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