解读 | 常态化与制度化是实现医保药品战略性购买的基础与保证

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来源：中国医疗保险

作者：东南大学医疗保险与社会保障研究中心主任、张晓 

作为未来十年国家医保制度建设与发展的纲领性规划文件，中共中央国务院《关于深化医疗保障制度改革的意见》中明确提出：“发挥医保基金战略性购买作用，推进医疗保障和医药服务高质量协同发展”。可以说，这为《推动药品集中带量采购工作常态化制度化开展的意见》（后简称“意见”）政策的出台奠定了制度基础和明确的战略目标任务，而常态化与制度化则是实现医保药品战略性购买的基础与保证。

1、药品集中带量采购工作是医保制度建设重要的战略内容与核心环节

战略是为了实现特定目标而运用能力的科学与策略。医保药品的战略性购买目的是要实现自身的战略目标和价值，这种目标和价值体现在如何更加有效地提供满足于广大参保人员对医疗保障的合理与有效服务的需求。

在我国医疗保险政策实践中，医保基金支付药品的比例大约在35—40%，按照医保基金实际支付的总量计，用于药品支付的医保基金近万亿，针对医保有效待遇保障和医保制度建设发展而言，医保药品的采购必然是一个影响制度发展与政策绩效的重要战略性问题，解决好医保药品的采购是支付可持续健康发展的重要内容和核心环节。

2、药品集中带量采购工作常态化制度化开展具有四个显著特点

从战略制定与实施角度来看，此次出台的《推动药品集中带量采购工作常态化制度化开展的意见》（国办发〔2021〕2号）有四个明显特点：

一是该“意见”是以国务院办公厅名义下发文件，而非国家医保局的工作文件，说明了其战略的层级和战略意义；

二是该“意见”是一个具操作性的政策框架和全面详细的流程规范文件，对其目的、意义，任务，以及做法都非常详细而具体，它有明确的目标任务，在采购药品的范围、数量、质量、方式，以及企业和医药服务机构有清晰的责权界定和相互联动关系；

三是处处突出集采药品的“质量优先”目标。为保证采购药品的质量，严把质量关，提出了“四个最严” 要求，即“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”要求，加强生产、流通、使用的全链条质量监管；

四是对政策实施过程中可能遇到的难题进行了前瞻设计，提出了具体的解决办法，以保证政策目标和任务的有效实现。如做好供应配送、实施“属地化管理”，改进结算方式，中选价格与医保支付标准协同，以及采购平台建设和完善联盟采购机制等等。

3、药品集中带量采购工作对药品价格形成机制将发挥积极而独特的作用

药品集中带量采购工作的常态化和制度化，是前期以“4+7”区域联盟采购为代表的医保药品“带量采购”实践探索和不断改进优化总结的有效办法。此次出台的“意见”，是一个有着明确政策目标，以及如何完成目标的完整的政策实施操作方案。该方案既结合实际，又具有自身的特点。特别是对促进药品合理价格的形成，降低虚高的药价，规范药品市场，重塑流通及行为等具有积极的促进作用。

从医保制度政策发展与完善的战略角度看，该方案较好体现了全局性、创新性、可行性、一定的长远性和稳定性的战略特点，是长期以来我国药品价格机制的积极探索的结果，它较好体现了医保基金战略性购买对药品合理价格形成的引导作用，其“政府组织、联盟采购、平台操作”的集采要求，既利用了市场机制在价格形成中的积极作用，也兼顾了药品价格管制的公共定价要求，对供给侧改革具有明确的导向作用。同时，该“意见”的出台，也将现有的药品生产保障和供给方式和机制，对制药产业和相关药品生产企业的战略带来直接和间接的影响。

4、关于医保药品集中带量采购工作常态化与制度化

医保药品集中带量采购工作的常态化，就是医保药品“带量采购”工作的正常化和规范化，具体体现在医保药品集中带量采购工作的周期性确定、与目录的关联性、采购规则和运行机制的稳定性，以及集采工作的触发机制等。使医保药品集中带量采购工作逐步趋于正常稳定的状态，趋于更加科学、合理。

制度化则是医保药品集中带量采购工作有章可循，且权责分明。体现在药品集中带量采购有精准的政策目标，清晰的工作权责，科学稳定的流程，持续性的改进和完善机制，形成一套完整、权威和稳定的制度政策体系，以实现医保药品的战略性购买目标。

5、关于医保药品带量采购工作未来的发展与展望

医保药品带量采购工作属于战略购买范畴，是一种医保服务的战略管理，它有别于常规的采购方法，与普遍意义上的采购的区别在于：战略购买注重的要素是“最低总成本”，采购则是“单一最低采购价格”。另外，战略购买是一种系统性、有更高一级目标的战略行为。它是以数据分析为基础的采购方法。简单而言，战略购买是以最低总成本建立服务供给渠道的过程，而一般采购则仅是以最低采购价格获得当前所需资源的交易，仅是一种市场机制交易行为。

不难看出，对本次“意见”出台的分析对比，其基本具备了这些特征，即它有明确的目标、清晰的思路和具体可行的方案，着眼于医保制度完善和政策的有效运行，这对健全和完善中国特色的医保制度体系和运行机制有积极的促进作用。

相对于医保药品使用总的需求而言，目前就医保药品集中采购的量能来看，其数量和质量还难以匹配医保的“总体战略”目标与任务。但从未来的发展来看，随着医保药品集中带量采购工作的不断改进和完善，特别是“意见”提出的“加快形成全国统一开放的药品集中采购市场”目标的实现，以及落实好医保用药“应采尽采”，实现医保药品战略性购买的战略目标，对增进民生福祉，推动“三医“联动与融合的改革，促进医药行业健康发展，满足参保人员对美好生活的需求将有非常积极的促进作用，医保药品集中带量采购工作肯定是健全和改革完善医保制度和政策体系的重要内容和核心环节。

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