深化医保改革与医药产业创新发展——关于医保战略性购买对医药发展的促进作用

党的二十大报告明确指出，深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药（以下简称“三医”）协同发展和治理。这是党中央根据全面推进中国式现代化建设全局和战略部署，对“三医”改革发展提出的新任务、新要求。我们务必认真学习，深刻领悟其内涵要义，扎实有序地推动“三医”协同高效发展和治理，更好服务于全面建设中国式现代化的大局，不断满足人民群众日益增长的美好生活和健康福祉的需要。

（一）

促进医药产业创新发展是深化医保改革的应有之义，也是医保必须承担的重要责任。在以往的官方行文中，常常是医疗、医保、医药为序，而党的二十大报告将医保提到首位，置于医疗、医药之前，显然是具有新意和深意的。

其内涵要义就在于：既充分肯定了“三医”内在的逻辑关联性、服务功能的一致性、发展治理的协同性，是辩证统一的有机整体，是“三医”高质量协同发展必须遵循的基本法则；又突出了医保在“三医”中的基础性、关键性功能作用，就是对医疗、医药（通常说的医疗服务供给侧）改革发展的引导和促进作用；进而也强化了医保改革的责任、增大了医保改革发展的压力。明乎此，新时期的医保人应当勇于担当，使深化医保改革在引导和促进“三医”高质量协同发展和治理中发挥好这个重要的功能作用。

（二）

“三医”协同发展和治理既要各自根据自身运行规律、功能优势、职责定位，努力做好自己的事，又要为着“三医”共同的服务对象、中心任务、核心目标，心往一处想、劲往一处使，增强改革、政策、工作等方面的一致性、协同性，做到良性互动、相互支持、相得益彰、协同高效。

医保改革对医疗、医药改革的引导和促进作用，主要是通过以价值为取向的战略性购买的方式和途径，也就是利用“杠杆撬动”作用。医保战略性购买既是一项导向性改革举措，又是一个杠杆性政策工具；既可有效引导医疗供给方主动摒弃外延扩张型发展模式，减少过度、无效医疗等积弊，逐步系统性走向价值医疗（即合理、必需、有效、可负担的医疗），自觉深化医疗机构的治理结构、资源配置结构、人事薪酬结构等适应性改革，又可以促进医药行业大幅降低运营成本、净化行业生态、优化发展环境，公平有序地进行市场竞争，心无旁骛地走创新发展之路。

医保战略性购买本质上是医保部门运用医保基金强大的购买实力，购买性价比相当、投入产出效益相宜的优质医疗（医药）服务。其主要方式和途径有药品集中带量采购、医保药品目录动态调整机制、DRG/DIP为主的支付方式（俗称打包付费）改革、分级分类的基金总额预算管理和绩效评价机制等。只有全方位、全要素系统集成，协同推进医保战略性购买，才能提高医保基金的使用效率，提升医疗保障的质量和水平，同时发挥“指挥棒”和“杠杆”的作用，引导和促进医疗模式和医疗行为转型、转变、提质、增效，引导和促进医药行业降低营销成本、净化行业生态、优化市场环境，系统性走上创新发展之路。需要强调的是，要把医保战略性购买实施好，需要“三医”相向而行、协同配合。其中，医保战略性购买主导者无疑是主管医保基金使用的医保经办部门，主体责任也应由医保经办部门承担，但是，仅靠医保一方之力是难当此重任的，很可能出现“按下葫芦起来瓢”“政策跑不过对策”的尴尬局面，必须是“三医”协同发力、相向而行、良性互动，才能产出相得益彰的协同效应。

（三）

近年来，在实施医保战略性购买中，药品集中带量采购改革制度化常态化推进成效较为显著，本文拟着重就这项改革举措谈一些思考认知。

为了厘清这项改革举措的来龙去脉、政策指向、机制原理和主要功用，拟从三个维度进行审度和表述。

药品集中带量采购虽然世界卫生组织（WHO）早已提出，在许多国家和地区已实施多年，但在我国却是医保制度发展到一定阶段实施的一项具有突破性、战略性的重大改革。这项改革的基本出发点是回应人民群众的强烈关注和现实需要；基本原则是提高医保基金的使用效率；基本政策指向是针对药价虚高的顽疾，使之回归合理区间，发现体现“社会均衡价值”的药品真实价格，为制定医保支付标准提供借鉴和依据；机制原理和主要功用是引导“三医”配套改革、协同治理，促进医药产业创新发展。这项改革的核心要义有三：一是量，即以量换价；二是招采合一；三是多方参与、协同治理。

我国的药品集中带量采购改革是在总结上海等地探索创新取得成效和经验的基础上，进一步规范完善后才在全国范围内逐步实施的。2021年，国务院办公厅印发《关于推动药品集中带量采购工作常态化制度化开展的意见》，进一步明确了这项改革的指导思想、基本原则、覆盖范围、采购规则、保障措施、配套政策、运行机制、组织保障，等等，正式开启了我国药品集中带量采购常态化制度化改革的新征程。这项改革的全面实施，充分体现了中国改革之所以能一步一个脚印地扎实推进，并取得显著成效的一条基本规律、基本经验，就是“突破在地方、规范在中央”，使“摸着石头过河”与顶层设计有机结合起来，使改革举措既有充分的理论逻辑，又有可靠的实践逻辑。

药品集中带量采购改革已经取得了突破性、阶段性的显著成效，这在相当程度上，已经成为相关各方最大的共识。一是实现了以量换价的初衷，使长期虚高的药价逐渐回归合理区间。国家组织开展八批药品集采，333种药品平均降价超50%；集采心脏支架、人工关节等8种高值耗材平均降价超80%，而且确实达到了质优价宜。二是降低了患者的医药费用负担，人民群众的获得感进一步增强。据统计，国家组织集采333种药品，叠加地方联盟采购，累计减负约5000亿元。目录内药品有序升级换代，5年来，国家医保目录累计新增618种药品，仅2022年就新纳入药品111种，目录总量达到2967种，集采品种中使用高质量药品的患者比例从50%提高到90%以上。三是推动医药行业生态系统重塑。随着集采中选产品带量进医院、新药降价进医保目录后销量大增等新机制取代“带金销售”的老办法，引导越来越多企业走上重创新、重质量、重成本管理的创新发展之路。四是通过集采更好地发掘在市场机制作用下形成真实反映社会均衡价值的药品价格，为健全完善医保支付标准提供了较为可靠的依据和参考数据。五是为推动形成在“三医”联动改革基础上的多方参与、共同治理的医保治理新格局蹚出了新路，积累了经验，为医疗卫生事业整体性加速回归公益本位创造了有利条件。

值得注意的是，成效虽然明显，但还是初步的、阶段性的。医保与医疗、医药之间，无论在政策上、改革举措上，还是在具体管理上，一致性和协同性都有待加强。国谈中选创新药进医院难的问题依然存在，虽然用“双通道”的办法有了一定的缓解，但还不尽如人意，还必须进一步增强医保与医疗、医药之间改革和政策的协同性、一致性，才能将改革成效转变成人民群众看得见、摸得着的实实在在的保障实惠。

（四）

对我国医药产业创新发展应当给予更高维度的重视。应当将医药产业创新发展纳入“三医”协同高质量发展的重要环节，统筹谋划、系统集成、协同推进。

医药产业是民生产业、健康产业，是国民经济的重要组成部分，是传统的与现代的生产方式相结合的，一、二、三产业融为一体的特殊产业。创新药更是关系国计民生特别是人民群众健康福祉的大事，只有把创新医药产业搞上去，才能赢得医药市场竞争的主动权，人民群众用药的可及性和可负担性才能有稳定持续的保障。我国人口众多，对医药市场需求巨大，已经成为仅次于美国的全球第二大药品消费市场。我们应该像重视粮食安全一样重视医药安全，把药品生产和供应保障的主动权牢牢掌握在自己的手中。

（五）

我国医药产业进入了持续快速发展的新阶段。随着改革开放的深入开展和国民经济持续健康发展，人民生活水平不断提高，中国特色医疗保障制度体系不断完善，医药卫生体制改革持续推进，国家对医疗卫生的投入逐步提高，2021年全国卫生总费用已超过7万亿元，占GDP的比重由2010年的4.9%增至2021年的6.7%（这个占比与发达国家相比虽然还有一定差距，但就我国基本国情、经济发展水平等实际情况来说，已经是了不起的进展，已经迈上了一个大的台阶了）。

有关研究机构发布的报告显示，2017年至2021年，我国医药产业市场规模年复合增长率为2.7%，2021年达到1.6万亿元。主营业务收入缓慢增长，投融资规模扩大，潜在市场空间巨大，到2022年5月，行业资产总计45290.8亿元，同比增长3.94%。这是确保医药产业持续发展的战略资本，随着国家推进药品附条件上市和优先审评审批等制度的施行、将国谈中选创新药品尽快纳入医保支付范围等，对医药产业创新发展的支持力度不断加大，有关方面预测，未来五年，中国医药市场将会以9.6%的年复合增长率持续增长，2025年达到22873亿元，2030年达到29911亿元。

另外，创新发展已成全球医药产业的必然趋势。从全球视野维度审视医药产业，其创新发展已成必然趋势。概括地讲，主要有三大因素促成这种趋势。

一是市场独占期结束，首创新药持续受到资本市场关注，研发向创新药转移、全球药企的重心也向创新药转移。二是人们对传统商业模式（重仿制药、轻未知的罕见病治疗药物）的依赖性不断下降，开启注重研发新药的进程。三是制药企业与高科技公司之间的深度合作，大大促进了医药产业创新发展。

（六）

我国医药产业正处于创新发展的战略机遇期。面对全球医药产业创新发展的必然趋势，我国医药产业创新发展既有严峻的挑战，又有良好的机遇，总体上说处于创新发展的战略机遇期。

虽然制约医药创新发展的问题还较突出，前沿领域原始创新能力还有不足，协同发展的产业生态尚未形成，高附加值产品国际竞争优势还不强，以及小品种药存在供应风险，仿制药、中药等还存在质量控制不够好等问题，但创新发展的有利条件仍大于挑战和问题，概括地讲，主要有以下几个方面。

首先，如前所述，党中央、国务院高度重视医药产业创新发展，将其作为民生保障和中国式现代化建设的重要内容，作出了重大决策部署和一系列重要指示，指明了发展方向、灌注了巨大动力。其次，经过长期努力特别是“十三五”以来，医药产业强劲发展，迈上新台阶，为加快创新发展打下了良好基础。再次，工信部等九个部门制定出台了《“十四五”医药工业发展规划》，为医药产业加快质量变革、效率变革、动力变革，为构建新的发展格局提出了总体要求，明确了基本原则（生命至上、创新引领、系统推进、开放合作）、具体目标（6项）、重点任务（5个）、保障措施（4条）。只要把《规划》全面落实落细落地，我国医药产业创新发展必将出现新的局面，开创新的境界。另外，随着医保改革的不断深化，医保战略性购买等改革制度化常态化持续推进也为医药产业心无旁骛地走创新发展之路创造了条件，提供了有力支持，等等。

医药产业作为周期性弱、政策性强、与人民健康息息相关的特殊行业，必须坚持以人民为中心、生命至上、健康第一的发展理念，坚持守正创新、坚持以人民的需要为导向，既要坚持创新发展，又要巩固发展经过长期实践检验证明疗效确切、价廉物美的传统药物；既要用足用好相关政策（如财税政策、金融政策等），又要充分发挥市场法则的决定性作用，进一步规范市场竞争秩序，提升市场竞争力，让有效市场和有为政府更好结合，真正走出一条中国特色中西药结合的医药产业创新发展的新路，在中国式现代化建设中做出新贡献。（ZGYB-2023.10）

作者 | 王东进 中国医疗保险研究会

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 杨紫萱 何作为

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