失业保险金缴纳医保费的现状如何？怎样改进？

最近，国务院办公厅印发《关于健全基本医疗保险参保长效机制的指导意见》（国办发〔2024〕38号），再次明确提出“落实从失业保险基金中支付领取失业保险金人员的职工医保（含生育保险）费政策，并确保与参保职工同等享受医疗保险、生育保险待遇。”这是在高质量发展中增进民生福祉，切实解决部分失业人员参保和就医的后顾之忧，巩固拓展全民参保成果，推动失业保险和医疗保障制度高质量发展的重大举措。

早在2011年7月实施的《中华人民共和国社会保险法》（中华人民共和国主席令第三十五号）第四十八条规定，失业人员在领取失业保险金期间，参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。失业人员应当缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中支付，个人不缴纳基本医疗保险费。社保法实施以来，各地认真贯彻落实社保法和其他相关法律法规，保障失业人员失业期间的基本医疗保障权益。根据人力资源社会保障部统计公报数据，2023年末全国参加失业保险人数24373万人，年末领取失业保险金人数352万人，全年为730万名失业人员发放不同期限的失业保险金。为领取失业保险金人员代缴基本医疗保险费（含生育保险费）181亿元，比2022年增加27亿元。这也意味着，2023年有352万人在领取失业金期间，用失业金为失业人员缴纳了基本医疗保险费，占同期在职职工参加职工基本医保的1.3%（2023年末，在职职工27099万人）。全年中有730多万人在领取失业金期间实现了基本医疗保险不断保。不仅有效保障了这部分失业人员的医疗保障权益，有效发挥了失业保险的作用，更为医疗保障和失业保险的高质量发展奠定了基础。

但是，这一政策在具体贯彻实施中，也遇到一些困难和矛盾，在很大程度上削弱了政策成效，阻碍了失业保险和医疗保障的发展。

一是用于缴纳医保费的资金比例较低。从近几年研究调查情况看，失业保险基金实际支出结构中，用于保生活的支出占 41%，职业培训补贴和职业介绍补贴占 8%，一次性生活补助占 3%，其他促就业占 41%，其他占比 7%。从各地的统计分析看，用于支付缴纳医保费的资金不足7%。这一方面反映了能够享受领取失业金期间用失业保险基金缴纳医保费的人数较少，另一方面，缴费的基数和缴纳总额也偏低。

二是进一步分析发现，参加失业保险人数与实际就业人数相差甚远，这是导致好政策难以惠及广大职工的根本障碍。根据人力资源社会保障部门和国家医保局统计数据，2023年末全国就业人员74041万人，其中城镇就业人员47032万人，参加基本养老保险在职职工37925万人、职工基本医疗保险在职职工27099万人、失业保险参保24373万人。从我国社会保险制度安排看，参加职工养老保险的在职职工理应参加失业保险，但相差13552万人，也就是有35.73%的职工没有参加失业保险，即使扣除700万左右的公务员，也有三分之一参加了职工养老保险人员没有参加失业保险。

三是调研发现，那些最需要有失业保险保障的灵活就业人员、新业态劳动者，参保失业保险率更低。根据我们的课题研究调查，新业态从业人员失业保险参保率不足15%，远低于该人群参加职工基本养老保险（25.8%）和职工基本医疗保险（26.2%）。没有参加失业保险就无法享受失业待遇，当然也包括失业期间由失业金缴纳医保费。即使这部分新业态人员及其他灵活就业人员参加了失业保险，也因为失业保险由用人单位缴费，劳动者个人不缴费，这部分人没有传统意义上的“用工单位”，失业时也没有主体为其缴纳医保费。

参加失业保险人员在享受失业待遇期间，由失业金为其缴纳医保费，无形中将职工基本医疗保险制度和失业保险制度联系在一起。从医保管理者的视角，要持续实现基本医疗保险的应保尽保、医保费应缴尽缴，有必要审视失业保险参保和待遇的基本逻辑。

《社会保险法》《失业保险条例》和《劳动合同法》都明确规定用人单位有义务为劳动者缴纳社会保险费，参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险（含生育保险）、工伤保险和失业保险。但随着市场经济体制的不断健全完善和劳动力市场化改革，就业方式日趋多样化，大量灵活就业已成为就业的重要途径。灵活就业是劳动关系、劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险等几方面不同于建立在工业化以及现代工厂制度基础上传统的主流就业方式，随着互联网的快速发展和数字经济的兴起，新业态从业人员也快速增加。总体看，传统灵活就业人员和新业态从业人员大致分为从业者和用工主体有劳动关系、不符合完全劳动关系和不符合劳动关系三种情形，少数参加了失业保险的灵活就业人员大多属于符合劳动关系的情形，后两种情形的从业者基本上没有参加失业保险，这部分人群多数选择参加城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险，少数参加职工养老保险和职工医疗保险。

为解决灵活就业人员及新业态人员参加失业保险问题，2021年7月人力资源社会保障部联合八部委颁布了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见（人社部发〔2021〕56号）》（以下简称“56号文”），56号文指出“平台企业采用劳务派遣方式用工的，依法履行劳务派遣用工单位责任”。依据《劳动合同法》，劳务派遣单位与被派遣劳动者订立劳动合同，并由劳务派遣单位为劳动者缴纳各项社会保险费。同时提出“组织未参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险，做到应保尽保”。《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》提出，“放开灵活就业人员在就业地参加社会保险的户籍限制，积极促进有意愿、有缴费能力的灵活就业人员以及新就业形态从业人员等参加企业职工基本养老保险”；《“十四五”全民医疗保障规划》也提出，“灵活就业人员可根据自身实际，以合适方式参加基本医疗保险”，强调通过依法依规分类参保、实施精准参保扩面的方式提升基本医疗保险的参保质量。可见，对于灵活就业人员及新业态从业者，目前政策仅具引导性，在基本养老保险和基本医疗保险的参保上，从业者具有选择权—既可以参加职工社会保险保险，也可以参加城乡居民社会保险。这也直接导致部分企业在招聘员工时，标明“优先招用在户籍地参加了居民基本养老保险和居民基本医疗保险”的农民工，依此减轻企业缴纳社会保险费负担，也直接导致部分即使签订劳动合同的人员，也没有参加失业保险及工伤保险等。这也同时埋下了这部分从业者，无法享受失业保险待遇，也就谈不上用失业保险基金缴纳医保费问题，因为这条规则是针对参加了职工医疗保险和参加了失业保险的劳动者。

为实现扩大失业保险覆盖面及实现基本医疗保险的高质量发展，更好落实（国办发〔2024〕38号）文件精神，提出如下建议。

一是医保部门应会同人力资源社会保障、发改和财政等部门进一步落实好（国办发〔2024〕38号）文件精神，将失业人员及享受失业待遇期间持续缴纳医保费、不中断医保关系政策细化落地。明确参加失业保险人员失业期间缴纳或补贴医保缴费的细则。如缴费或补贴标准、时限。尤其要重视解决失业期间丧失了领取失业金条件（按照失业保险规定，失业金最多领取24个月）仍未就业人员，如何继续缴纳医保费等问题；对参加了失业保险和不同医保制度（职工医保或居民医保）期间，如何用失业金缴费或补贴缴费的实施主体（用人单位或平台或社区村集体等）；失业期间跨地区转移就业时的医保缴费处理办法；享受待遇期间参保人与基本医保相关联的保障项目如大病保险等的处理办法等。

二是对灵活就业人员和新业态从业人员进行分类，并健全完善适应灵活就业人员和新业态从业者就业特点的失业保险参保办法。由于现行失业保险参保的前置条件是要求参保者有固定的劳动关系和比较稳定的就业单位，而这些规定不适应灵活就业和新业态从业人员，他们大多数雇佣单位不固定、工作时间不固定、劳动场所不固定、劳动收入计算单元和支付方式也不固定，新业态从业人员与平台或雇佣者之间的关系更为复杂。因而建议参考工伤保险意外伤害保障的做法，分类实施失业保险。如对于符合劳动关系情形、签订劳动合同的灵活就业人员和新业态从业人员，用人单位必须履行为劳动者缴纳包括失业保险在内的各项社会保险费，劳动者失业期间按规定享受相应失业保险待遇，包括缴纳医疗保险费；对于难以与用工单位或平台企业直接确定劳动关系的灵活就业或新业态从业人员，他们难以纳入劳动法调整范围，因而无法参加失业保险制度。但由于这些劳动者通常面临更高的失业风险，应突破已有政策框架，创新失业保险参保办法。在这方面，部分地区已有探索和实践。如自2010年以来，哈尔滨、昆明、南京等地已经开始试点将灵活就业人员纳入失业保险。2021年12月，广东省颁布《广东省灵活就业人员参加失业保险办法（试行）》，规定依托电子商务、网络约车、网络送餐、快递物流等新业态平台实现就业、但未与平台或机构等相关企业建立劳动关系的人员，以及无雇工的个体工商户等灵活就业人员，遵循自愿原则参加失业保险。为灵活就业人员和新业态从业人员纳入失业保险积累了经验。

三是探索各项社会保险基金收支利用风险共担、互助调剂的基金管理新机制。在目前我国已开展的社会保险中，社保法和失业保险条例已经明确参加失业保险人员领取失业待遇期间，失业金缴纳医疗保险费。同时，一些地区在试点长期护理保险制度时，也采用了用部分医疗保险基金结余，平移至长期护理保险基金缴费。基本医疗保险门诊共计统筹改革，也明确职工医保个人账户可以在家庭成员中互助共济。这给我们一个启示，基于社会保险预防风险的本质特征，各险种的基金余缺可以进行互助调剂。因而可以考虑采取以丰补歉方式，用部分有结余的基金用于处于暂时困难时期的参保者缴纳参保费用或支付相应待遇。以保持各项社会保险制度的稳定和持续运行，同时，可以更有效发挥部分结余资金的效益。尤其是像失业保险制度，国外已有100多年的发展，在我国也已形成了较为完善的运作体系，是最具有互济性的社会保险制度，加上多年了我国失业保险的受益率比较低，基金结余较为充裕，可以在更大程度上在社会保险制度之间发挥横向调剂作用。

作者 | 谭中和 中国劳动学会薪酬专业委员会会长、研究员，中国社会科学院大学公共政策研究中心研究员

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 于杏林 刘新雨

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