少子化、老龄化背景下，如何构建覆盖全人群的生育保险制度？

我国的生育保险制度是随着改革开放建立并不断发展、完善起来的，目前已成为中国特色社会保障制度的重要组成部分，在维护女职工权益、降低社会生育成本等方面发挥了重要作用。当前，我国的人口形势发生了重大变化，人口少子化、老龄化的趋势更加明显。

为应对人口结构的变化，党的二十届三中全会提出要完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。要落实党的二十届三中全会这一要求部署，我国的生育保险制度也需进一步加以改革和完善，构建起具有中国特色的覆盖全人群的生育保险制度，将覆盖城镇正规就业职工的生育保险扩展到所有居民，使生育保障与就业以及就业模式脱钩。

首先是要实现理念转变，推进就业权与生育权的再平衡。我国设立生育保险制度的初衷是维护女职工权益。在计划经济时期，各企业女职工生育期间的工资以及生育费用由企业承担，这就导致女职工多的企业所负担的生育费用较高，既影响企业间的公平竞争，也由于不同企业的收入状况不同，导致女职工生育保障差异。随着我国社会主义市场经济体制的建立，势必要求均衡不同企业间因女职工多寡而导致的生育负担差别，在所有企业间建立起共同负担女职工生育期间工资及生育费用的保障制度。这也是我国建立生育保险制度的初衷。

1994年，原劳动部在《企业职工生育保险试行办法》明确提出，建立生育保险的目的之一是均衡企业间生育费用的负担。既然是均衡企业间生育费用负担，那么生育保险费的承担者就是企业。这也是《中华人民共和国社会保险法》规定生育保险费全部由用人单位承担，职工个人不缴费的主要原因。

均衡企业间的生育费用对于女职工而言，一方面是生育期间的收入和生育费用有了充分保障，另一方面更重要的是因为生育期间工资及生育费用是社会统筹负担的，从而减少了企业招聘女职工的顾虑，对女职工就业提供了充分保障。这个逻辑实际上体现的是女性就业权与生育权之间的平衡，即女职工不会因为生育而影响其就业，女职工生育期间的成本是由所有企业来共同承担的。

但是随着我国人口形势、就业模式的不断变化，需要重新平衡女性的就业与生育，通过生育保障的制度调整来鼓励和支持生育。之前的生育保险强调的是不因女性的生育影响就业，女性生育成本在所有用人单位之间分担。这个制度安排显然针对的是在企业和用人单位有正规就业的女性。对于没有此类正规就业的女性，就不存在因生育而影响就业的事件，因此，这些女性在传统生育保险的覆盖范围之外。而随着我国就业模式的多样化，没有明确劳动关系和用人单位的灵活就业不断增多，特别是大量进城务工的农村女性，她们中的很多人都因为没有“正规就业”而被排除在生育保障之外。重新平衡女性的就业与生育需要充分考虑就业模式的变化，即对生育的支持与就业模式脱钩，形成全社会共同负担生育成本的制度。在这方面，一些地方政府部门已经明确灵活就业人员也可参加生育保险。但由于灵活就业人员没有用人单位，其缴费政策以及待遇保障等还需统筹考虑，比如费率和缴费基数如何设计、与企业就业职工之间的缴费和待遇如何进行平衡，等等。

其次是应推动制度扩面，从覆盖女职工到覆盖全人群。目前，我国生育保险的参保人和被保障对象是城镇就业职工，不包括农村居民以及城镇非就业居民。这是由我国之前的生育保险制度性质所决定的，即我国生育保险保障的是女性就业权，而没有城镇就业的农村居民也就无所谓是否参保了。但是，按照党的二十届三中全会要求，要建立覆盖全人群的人口服务体系，那就需要考虑现有生育保险是否要覆盖城乡非就业居民，特别是农村居民了。

如果要将生育保险扩展到非就业居民，那么第一点要做的就是确定新的制度模式。目前的生育保险应对的风险并不是女性生育，因为生育本就是一件确定性的事件，不存在所谓的“风险”，并非一个“可保的事件”。实际上，目前的生育保险保障的是企业聘用女职工的“风险”，即在有生育保险的情况下，女性的生育成本是全部缴费企业共同承担的，即使企业不聘用女职工也需要分担女性的生育成本，从而实现生育成本在所有企业间的共济。这也是社会保险的含义。如果制度覆盖扩展到非就业的居民，那么由于居民没有所谓的用人单位，从而也就没有企业之间的生育费用分担。因此，如果仍然按照保险的模式来覆盖非就业居民，实际上就要求全社会所有居民都要参与分担女性的生育费用。这意味着目前生育保险的制度模式也需要进行改革，其中一个关键就是要解决筹资来源的问题。

最后来重点讨论一下如何实现生育保险在企业（用人单位）、财政和个人等不同主体之间的多元筹资。目前的生育保险制度安排解决的是企业间生育成本的均衡，将女职工个人及用人单位的生育成本变成所有用人单位的生育成本。如果把生育保险制度扩展至所有居民，那么仅靠企业缴费是难以承担全部生育成本的，也不符合社会保险权利与义务对等的基本原则。由此，要建立覆盖全体居民的生育保险制度，需重新考虑和设计多元化的筹资模式，将生育成本在全社会进行分担，建立企业（用人单位）、政府、个人共同筹资的现代生育保险制度。第一，企业作为用人单位不仅要承担雇主责任，为聘用的女职工提供生育保障，还要承担社会责任，分担全社会的生育成本；第二，政府要承担支持和鼓励生育的国家责任，通过一般税收补贴生育保障；第三，个人也要分担全社会的生育成本，将生育成本从生育期女性和家庭承担变为全社会都来分担。从社会保险的角度，这要求全体社会成员都要参保缴费，避免参保过程中的逆向选择。在政策实践中，可以借鉴当前医疗保险与生育保险合并实施的做法，将生育保险与居民医保整合实施。至于三方承担的筹资责任的具体比例，可以根据均衡分担的原则各自承担三分之一，也可以根据缴费能力的原则在三者之间进行均衡分配。（ZGYB-2024.10）

原标题：构建覆盖全人群的生育保险制度

作者 | 王震 中国社会科学院经济研究所研究员

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 崔秀娟 高鹏飞

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