城乡整合宜分两阶段推进
作者：南京大学公共卫生管理与医疗保障政策研究中心 顾海
我认为，统筹城乡医疗保障制度应是站在国家社会经济发展全局高度，顺应统筹城乡发展的大趋势，突破原有的城乡居民二元医保制度，突破社会身份限制，把职工医保、居民医保和新农合作为一个完整的社会保障体系，从整体上进行统一筹划和制度安排，消除户籍界限、身份界限和职业界限，通过设立统一的管理机构，统一的财政补贴、转移支付等手段提高农村地区医疗的公共融资水平，逐渐消除我国基本医疗保障领域的城乡差距，保障每一个公民都能平等、自由的享有基本医疗保障权利。需要注意的是，这里的“统筹”并不等于“消除差别，完全统一”，而是强调享有医疗保障的机会均等和自由选择，主要目的在于消除歧视，缩小差距。
具体地说，应满足以下三个条件：第一，不再以户籍、职业作为参保条件，每位参保者可根据自身医疗保险需求和偏好自由选择参保的类型，在医疗费用的补偿待遇上只有参保类型的差异，没有身份的差异，保障城乡居民在参保自由和待遇享受上的机会平等;第二，建立了各项险种之间的动态转换和衔接配套机制，保障全民参加医疗保险后不断保，能续保;第三，实施“六统一”，统一了城乡居民的保障项目和目录(可报销药品、诊疗项目、医疗服务设施等)范围，建立起城乡一致的“门诊+住院+大病补充”的补偿结构。
从上述对我国统筹城乡医疗保障制度本质要求来看，在国家高层没有明确“制度整合”归属现实状况下，我认为整个城乡医保制度可以分二个阶段推进。
第一阶段：首要是将城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗整合，并统一称为“居民医保”，将来我国基本医保制度就是由城镇职工医疗保险与居民医疗保险二个险种组成;在具体实施统筹过程中可以分“三个步骤”推进，第一步经办机构先行整合，其次是制度与政策整合，最后是实现信息系统的整合。在整合的层次方面，先实现市级城乡医保统筹，然后再实现省级统筹，当然不排除有条件的省直接推出省级统筹，但必须是真正意义上的省级统筹。
第二阶段是通过统筹实践后评价进一步明确整合后的“居民医保”归属问题，主要考虑如下几个因素：归属不同部门的现实基础情况如何，即在全国形成的实际统筹主体是那个部门;不同归属部门统筹后对医保基金管理的公平与效率如何，从目前来看人社部门的优势要大很多，尤其是人社部门对职工医保、城镇居民医保具有的长期管理经验，能充分发挥第三方监管的作用，就目前情况来看，全国大多数地区的城乡统筹由人社部门主导，所以“居民医保”归属人社部门管理应该是比较科学和合理的选择。(详见《中国医疗保险》2016年第4期)