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调查｜外卖行业监管VS放宽小餐饮经营门槛
南京仙林大学城某美食城，聚集着上百家外卖商家。每天，无数订单从四面八方传送到这里，又有无数份外卖从这里出发，被送往城市的每个角落。在外卖行业飞速发展的今天，每一个城市、片区或许都有一个如“美食城”一样的“外卖心脏”。
2021年1月,江苏省实施新规，对60平米以下小餐饮经营者采取备案方式进行管理，放宽准入门槛。政府对小餐饮实施“放管服”，但监管是否同步跟上？
图文 | 未来编辑部·南京大学 “深度新闻报道”2021春季课程学员 戚新源 朱珂影指导老师 | 白净编辑 | 朱珂影
*本文为学生课程期末作业，写于2021年7月。最新发展情况有待进一步考察。
没有堂食的“美食城”
小阳是一名大学生，不想去食堂的时候习惯点外卖。南京仙林大学城某美食城（后简称“美食城”）颇受她青睐，配送时间较短，食品好吃不贵，她的大多数订单都来自那里。
有一次，小阳外出逛街，正好经过此处，发现她常点外卖的几家餐饮店铺都位于“美食城”地下一层。店面逼仄狭小，环境脏乱，几乎所有店铺都不提供堂食。小阳在外卖平台提交了举报意见，从此再没点过那里的外卖。
其实，类似的餐饮商家并不少见。打开美团、饿了么等平台，点击“商家”详情，可以看到商家上传的店铺照片。其中许多店铺都只有简单的厨房照片，并无堂食空间。
根据《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第四条，入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店。像这样由一间厨房和一个外卖窗口组成的餐饮店铺，是否符合我国关于餐饮服务的规定呢？
记者询问了南京仙林街道群众工作服务办公室的A科长，得到了肯定答复。他解释道，“实体经营门店”并不等同于“堂食空间”，不提供堂食，只提供外卖业务的餐饮店铺同样符合规范。许多规模较小的餐饮店铺因为无法承担高额租金，不得不缩小店铺面积，只做外卖对他们来说是降低成本的不二选择。
外卖商家办证指南
无论现场堂吃还是提供外卖服务，都要求经营者提供所需的证件材料，以便监管。商家若想在美团、饿了么等平台开店注册，相关负责人需要上传法人身份证、营业执照、相关的有效许可证以及实体店铺的照片。
其中最关键的是“二证齐全”——营业执照和相关许可证。这里的“许可证”一般指“食品经营许可证”。近年来，外卖服务需求大大刺激了小微餐饮发展，全国各地开始针对这些小餐饮制定新的“办证政策”。以江苏省为例，2021年1月实施的《关于加强小餐饮管理的决定》，规定市场监管部门对60平米以下小餐饮经营者可以采取备案方式进行管理。
南京市栖霞区仙林街道为民服务中心工作人员张女士表示，如果厨房面积小于60平方米，无需办理食品经营许可证，只需办理小餐饮备案，前提是不得经营生食类等食品安全风险高的经营项目。
办理食品经营许可证和小餐饮备案有何区别？工作人员解释道，食品经营许可证的办证周期更长，需等相关工作人员实地检查审核，办理周期一般在二十至三十天；小餐饮备案则可以当天办理当天拿证，等待后续不定期的审核和检查。两者的相同之处在于，办证时都需要提供健康证。
关于小餐饮备案，仙林街道群众工作服务办公室A科长表示，在《关于加强小餐饮管理的决定》颁布之前，所有餐饮店都需要经过审批部门审核，但是《决定》颁布后，面积小于60平方米的店铺无需现场核查。
“从监管的角度，我们不想放宽到这种程度，但我们严格遵守南京市的规定，后期会检查，有不合规、产生严重影响的，会吊销营业执照。”他说。
走访“美食城”，几乎所有店铺都将“双证”张贴在墙，其中有“食品经营许可证”也有“小餐饮信息公示卡”，基本全部符合规定。
然而，“美食城”可能存在转让许可证的情况。“美食城”的许多商铺都是二次出租，“一房东”租下一个商铺后再用隔板将其隔开，分别出租给更加微型的餐饮店铺。
一位男房东表示，若想租房，他可以提供开展外卖服务所需的全套证件。“你就直接用这儿的证，用我的证就可以了。”另一家商铺的女房东也回复：“所有的证我都办好了，可以直接用我的。”
这样的情况若发生，会违反《食品生产许可管理办法》第三十一条规定：“食品生产者应当妥善保管食品生产许可证，不得伪造、涂改、倒卖、出租、出借、转让”。
仙林街道A科长称，“我们上门去查，法人的健康证和身份证一对就出来了。检查是不定期的，一般情况下一年四次”。他认为，办理许可证和营业执照是免费的，办理流程也很便捷，“转让给别人其实是对自己不负责，别人有任何食品经营问题，需追究法人的责任，也就是证件上的经营主体。”
不容忽视的食品安全
新型餐饮店铺“只做外卖”成为一种潮流，越来越多与现实情况相适应的法律新规被制定，然而，网络餐饮服务仍存在一些不容忽视的食品安全问题。
以“美食城”为例，其位于负一层。店面分布密集，大多店铺空间逼仄狭小，许多商户不得不将食材、杂物堆在店面门口，坐在板凳上处理食材。随处可见褪色的门牌和摇摇欲坠的板材。
“美食城”负一层室内普遍缺乏通风设备，也少有门窗，空气难以流通，较“美食城”外更为闷热。之前搭话的男房东租下负一层一段弯弯绕绕向内延伸的“小巷”，巷内走廊摆放垃圾桶与水池，让过道显得更为狭窄，一次只能容一人通行。男房东将“小巷”分为七家店铺对外出租，这样一间店铺，年租金约4万。
负一层大部分的店铺情况都与之类似，闷热环境增加了食品腐烂与蚊虫繁殖的危险，许多食物洗净后直接裸露在空气中，被苍蝇围绕。
其中，有部分商家采买了冰箱、冰柜等保鲜设备。有一位女房东的店铺较为宽敞整洁，配备空调、冰箱等设备，年租金约6万。她称自己花钱铺了下水管道，不像其他店铺五、六家人同用一根，不用担心下水道堵塞问题。她的厨房台面上摆着成品配菜，同样没有遮罩。
她也提及预加工食品，“预加工就是半成品。”此前，经“新周刊”“人物”“GQ实验室”等媒体调查披露，外卖行业正在被料理包“占领”。“料理包加热”成了外卖快速出餐的秘诀，也为经营者省去购置各种烹饪设施的经费、节省了厨房空间。
环顾四周，几乎没有食品加工人员佩戴口罩、帽子、手套等卫生防护物品。这里如同一个不为外人所知的食物加工厂，鲜有食客闯入——商户们在厨房中来回奔忙，双手提满外卖袋的骑手小哥在杂物中穿行，跨上电车后疾驰而去。
无论是堂食或是外卖，食品安全与卫生都需严格遵守国家规定。根据国家食品药品监督管理局2012年出台的规定，持证餐饮服务单位需参与餐饮服务食品安全等级评定，并及时向社会公示量化等级情况，也就是俗称的“笑脸等级”。然而，美团、饿了么平台，并未要求注册商家提供等级评定证明。在美团平台浏览南京某外卖商家信息时，发现其上传了食品安全量化分级公示图片，但图片右下角有“大江网”水印，发证单位为“江西食品药品监督管理局”，疑似盗图。
“放宽放大”与改革阵痛
网络餐饮蓬勃发展，“小餐饮备案”政策是促进经济增长、助推“放管服”改革向纵深发展的积极尝试。简化的审批流程与便民的办理手续有助于提高人们的创业积极性，政策支撑成为微型经济发展的有力保障。
仙林街道A科长介绍说，“小餐饮备案”是南京近期提出的，要求“放宽放大”，促进经营者的合理竞争，推动消费和发展。政府简政放权，积极发挥市场作用，既服务企业需求，也回应公众期待。
“小餐饮备案”一定程度上方便了政府部门监管。“做外卖，我们上门看一下厨房、进货渠道和个人卫生，其他就不看。但对堂食服务就不一样了，比如杯子、餐具干不干净？设施合不合规？如果地方小，比如说20平米，放的东西本来就不多，食品加工也不很复杂，只要符合食品安全管理规范，就可以了。”
A科长称，不定期检查正常情况下一年四次。由于仙林街道餐饮商铺达2000多家，管理人员只有4个，一般来说每家店铺每年查不到4次，但至少能查到2次。监管能力不足的现实与促进行业发展的愿望形成矛盾，构成了改革的阵痛。
A科长表示，存在较多问题的“美食城”，是他们经常检查的对象。今年七、八月份，可能会对那里进行阶段性停业改造。“里面油烟管道设计不行，油烟排放不畅，一下去全是油烟味。”
外卖已经成为当代中国人生活的一部分，如何保证外卖食品制作的规范、安全、卫生至关重要，外卖食品的规范与监管任重而道远。
*文中“小阳”、“A科长”、“张女士”为化名
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