【探讨】CRS实施：税收征管如何应对挑战
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国家税务总局、财政部、中国人民银行等联合发布的《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》（一般称为中国版的CRS）已于2017年7月1日开始施行。按照要求，我国金融机构需调查非居民个人和机构账户，在规定期限前向国家税务总局报送尽职调查信息，并由税务机关进行信息交换。管理办法对高净值账户个人或者有控制人的消极非金融机构具有较大影响，对税务机关征管也提出了更高的要求。
非居民金融账户涉税信息交换背景及影响
2013年8月27日，我国签署了《多边税收征管互助公约》，为自动税收情报交换确立了多边法律文件基础。2014 年7月，经济合作与发展组织（OECD）发布《金融账户涉税信息自动交换标准》，包含统一报告标准 （CRS）和主管当局协定范本（MCAA），涉及相关条文内容、具体解释和技术解决方案。
按照《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》的要求，我国金融机构从2017年7月1日起，对新开立的个人和机构账户开展尽职调查，进行信息检索，识别是否为非居民账户； 2018年12月31日前，分批完成对存量个人高、低净值账户和存量机构账户的尽职调查和报送程序。
CRS交换的信息包括企业和个人在境外金融机构的账户名称、纳税人识别号、地址、账号、账户余额以及利息、股息、出售金融资产收入等信息。因离岸金融拥有低税率或者零税率等优点，高净值账户所有人往往会选择离岸地来设立信托、私人基金会等以规避高额税收。据估计，全球各离岸金融中心所掌控的资产规模达到21万亿美元——32万亿美元，潜在逃税额达到1900亿美元——2800亿美元。发展中国家也有大量的私人资产隐匿在海外。在全球已有101个国家和地区承诺实施CRS标准的形势下，离岸金融工具将作为非居民金融账户信息而被申报和交换，通过离岸金融来达到隐匿资产、逃避税的行为将受到打击，这将对全球私人财富结构的配置产生极大影响。
实施CRS后税务机关面临的征管挑战
一是信息核查工作机制尚待建立。
CRS信息量庞大，在信息比对、风险分析、案件核查和税款追缴等各个环节都将耗费税务机关大量的时间和精力。与此同时，由于CRS交换的信息是高度敏感的，在实践中需要充分遵守相关保密规定和确保数据安全，在信息的风险应对、案件核查等环节，信息的保密无疑将面临很大的挑战。例如，目前江苏省税务基层管理部门仍是国际税收岗与所得税管理合署办公的体制，业务交叉、资源分散。面对庞大的信息量，仅由国际税收岗位人员对交换的信息进行风险应对是无法实现的。如果将信息下发给风险应对部门，如何在信息有效核查利用的同时确保符合情报交换严格的保密要求，将是税务机关面临的一大挑战。
二是信息化支撑有待加强。
内部数据基础差。国际税收业务信息来源比较单一，征管系统中能够体现的涉外业务较少，大多靠基层管理分局在对其他的税源核查中发现一些疑点信息，不能充分发挥信息管税的作用。
外部数据采集难。由于税务机关核查的情报当事人基本都为自然人，在征管系统中几乎都未登记，纳税人流动性大，地址信息准确性不能保证，且各地税务机关不能相互访问征管数据，造成信息匹配不全面，难以通过案头分析进行初步核查，导致数据利用率低。而外部数据特别是外汇和公安的数据又难以获取，严重影响情报核查的效率。
CRS信息交换数量大。随着CRS的实施，税收情报进入到自动、批量交换的新阶段，我国取得的CRS信息将涵盖世界主要经济体和离岸金融中心，预计数量在千万条左右。根据江苏省“走出去”纳税人清册，江苏省有1505户“走出去”企业在海外投资2077个项目，这些纳税人的境外账户信息都将以自动情报形式传递回来。因大数据分析还达不到要求，自动情报收集工作仍需靠人工完成。以苏州市为例，目前每年从8000余条对外支付备案信息中逐条审核翻译，收集审核自动情报信息，费时费力。“走出去”企业数对于CRS实施后的信息数量而言只是冰山一角。因此，如何能够在海量信息中提高数据的使用效率，实现CRS信息与纳税人其他信息的准确比对，有效识别税收风险，加强跨境税源的征管，这些都对税务机关的信息化建设提出了新挑战。
三是基层人员配置亟待加强。
在税收情报交换过程中，区县局既是本地情报交换需求的发起方，又要承担外来情报交换的调查核实，发挥着关键性作用，但区县局情报交换人员的配置很难满足工作需要。一方面缺少专职人员。目前，各县区局专职从事税收情报交换的人员极少，多数由税政部门人员兼职，原因在于税收情报交换相对于征管工作，业务相对单一，工作量较小，在人力资源匮乏，人力成本较高的情况下，区县局无法做到专岗专职。另一方面缺乏专业人才。税收情报交换工作不仅需要相关人员具备税收情报交换的基本知识，还对税收工作经验、外语能力以及掌握国外税收业务等方面有一定的要求，但基层普遍缺乏这类综合型人才，加上业务培训也缺乏税收情报交换有关内容，人才培养及储备也存在不足。
应对CRS实施，完善税收相关工作的建议
一是完善运行机制。
建议按照CRS信息利用的工作要求，结合税收信息和国际税收业务向上级集中的趋势，不断完善相关征管工作。在省、市、县三级税务局都设立专门的CRS税收风险应对机构，加强人员的配置。将批量化的国际税收情报交换和重大案件的查处集中到省、市局开展，提高国际税收管理层级。适时调整征管工作内容，基础工作和日常评估由区县局承担，复杂业务集中到省市级重点开展，努力形成各级联动、重点突出、应对专业的CRS征管新体系。
利用金融账户信息建立相关风险指标，实行分级分类管理机制。风险管理是CRS信息利用的主要方向，在信息比对的基础上，进行风险识别和排序，针对纳税人不同类型不同等级的风险，采取风险提醒、纳税评估、反避税调查、税务稽查等手段，将金融账户信息广泛应用于辅导、评估、稽查等风险应对过程中，防控税收风险，最终对跨境避税行为予以有效打击。
二是强化数据支撑。
做好信息采集录入，对缺失的自然人数据及时予以补录，提高数据的准确性，对不合格的数据进行清理；全面收集纳税人境外涉税信息，完善“走出去”纳税人清册；加强高收入纳税人自行申报和全员全额扣缴，形成多渠道的自然人基本信息、纳税信息及收入信息的采集，为CRS信息利用奠定良好的数据基础。
建立与商务、外管、公安等部门的数据交换和查询制度，及时获取与CRS相关的第三方数据，为CRS信息比对提供强大的数据支撑。
以金税三期上线为契机，从征、评、管、查等税收管理环节，将CRS实施下的业务需求纳入金税三期系统统筹建设。建议在申报中一次性采集境外账户持有人及账号等数据，为后续进一步提高数据分析利用打好基础。把CRS信息纳入自然人税收管理系统，将其中的纳税人识别号、纳税人姓名等关键信息与金税三期中已有的纳税人信息和申报数据进行比对，并与第三方信息进行比对，包括工商登记、对外投资、股权转让、对外售付汇等，利用税收数据交互体系，印证对于同一涉税事项信息的准确性。
三是加强人力资源配置。
建议适当加强“定向培养”，建立专职税收情报信息工作团队。在省、市、县三级税务部门成立针对高净值个人的税收风险专门应对机构，配备必要数量的国际税收管理人员，尽量把外语水平高和熟悉国际税收业务的人才配备到应对机构岗位，解决在国际金融账户信息交换背景下个人所得税的风险管理问题。
培养应对CRS的高素质人才，制定国际税收管理人才培训规划，加大培训力度，丰富业务培训方法，进行理论与实践相结合的培训和工作实习，最大限度地在跨境税源管理的案例实践中锻炼、培养、使用干部。建立健全国际税收管理人才管理机制，分类建立人才库，注重人才的培养效果。
作者：孟咸华 陈思益 郭爽
作者单位：国家税务总局苏州市税务局
来源：中国税务报
责任编辑：于燕 (010)61930093
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