如何保护好市场主体的座座“青山”，赢得未来？财税大咖这样说→
今年的政府工作报告强调，要坚决把减税降费政策落到企业，留得青山，赢得未来。为此我们邀请了三位财税专家，从税收的角度，谈谈如何保护好市场主体的座座“青山”、保障好市场活力，闯过难关，赢得未来。
在抗击新冠肺炎疫情阶段，税收政策发挥了重要作用。在疫情防控常态化前提下，税收工作必须围绕“六保”和“六稳”展开。
李克强总理在5月22日所作的政府工作报告中，“减税降费”一词出现了六次，或回顾2019年的工作，或安排2020年的工作，可见减税降费在政府工作中的分量之重。但是“减税”绝不等同于税收工作的全部，税收支持也决不能简单地等同于出台新的减税政策。今年的税收工作，应在落实好减税降费工作的同时，创新思维，结合2020年经济工作的实际情况，精心设计，认真落实。
2020年是“十三五”规划的收官之年，是全面建成小康社会之年。而突如其来的新冠肺炎疫情，决定了2020年是极其特殊的一年。全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素，需要在疫情防控常态化前提下，努力完成经济社会发展目标。中国经济总体向好趋势不变，经济韧性还在，但需要采取超常规举措，才能应对这种困难、复杂的不确定性局面。“六保”是当前最重要的工作，以“六保”促“六稳”，稳中求进，当是2020年经济社会工作的主线。“六保”是底线，没有“六保”，经济社会就不可能实现稳定。在抗击疫情阶段，税收政策发挥了重要作用。在疫情防控常态化前提下，税收工作必须围绕“六保”和“六稳”展开。
用好政策组合。税收对“六保”和“六稳”支持作用的发挥，应建立在对现行的税收制度和税收政策综合研判的基础上。充分利用现有的税收政策，加强政策的组合，形成合力，更有效地发挥税收政策的作用。以就业为例，就业是“六保”和“六稳”中的第一项内容。对于促进就业，现有税收政策已多有涉及。促进小微企业发展的税收政策，本身就是促进就业的税收政策。小微企业是就业大户，80%以上的就业靠小微企业来解决，对小微企业的所得税优惠政策，有利于小微企业的发展，自然有助于就业。还有一些政策看似不是直接服务于就业，细究之下，对促进就业很有帮助。例如，我国持续提高增值税起征点，2019年1月1日起，增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元，小微企业从中受益。又如，各省级政府对增值税小规模纳税人，在50%幅度内减征资源税、城市维护建设税、印花税、城镇土地使用税、耕地占用税等地方税种及教育费附加、地方教育附加。受益的也主要是小微企业。
做好政策评估。做好税收政策的“预”评估和“后”评估是税收政策发挥作用不可或缺的环节。既要从总量上看税收政策的贡献，又要从结构上入手，分析税收的作用机理。根据政府工作报告，2019年减税降费2.36万亿元，2020年为企业减税降费将超过2.5万亿元。总量上看，减税降费力度很大，是税收政策总体作用的表现。同时，应从结构入手，分析减税政策的受益群体，进一步提高政策的针对性和精准性。为此，有必要对以下问题作出回答：哪些经济主体获得了减税？哪些行业、哪些地区受益更多？哪些行业、哪些地区减税政策还需加强？受益者是不是税收政策预定的目标群体？
保产业链供应链稳定。产业链供应链一环扣一环，环环都不能有闪失，否则链条就可能不完整甚至被打断。要关注链条上的企业，注意它们在产业链供应链中的地位，设身处地帮助企业渡过难关。在经济正常运行时期，产业链供应链问题更多地依靠市场机制解决；在疫情发生时期以及防控常态化时期，产业链供应链问题就不能按照常规方法来处理，强调市场作用的同时，包括税收在内的政府作用需要进一步强调。例如，关注行业企业的投资热度等税收之外的指标。
缓解企业资金流压力。对于企业来说，资金流特别重要。帮助企业渡过难关，不一定只能通过减税。有些企业的资金流问题是短期问题，是在特殊背景下遇到的特殊困难。对这样的短期现金流问题，延缓缴税效果显著。政府工作报告提出小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年，就很得人心。看似没有直接减税，但一样起到了给小微企业和个体工商户提供帮助、提供资金支持的效果，是在用税款帮助企业实现内源融资。税收政策起到的作用，一点儿也不亚于其他解决企业融资难、融资贵问题的金融政策。
总之，税收工作应紧紧围绕“六保”“六稳”，在扩大内需战略的落实中发挥有效作用，在促进消费和投资，特别是在促进消费升级换代和“两新一重”建设上“做文章”。税收对消费和投资的支持应做到“走一步看三步”，而不是受眼前的短期利益所束缚。
政府工作报告提出，面对外部环境变化，要坚定不移扩大对外开放，稳定产业链供应链，以开放促改革促发展。因此，在已经初步建立起现代税收制度的基础上，应适应开放型经济要求，继续深化税制改革，补齐税收制度短板，塑造更加适应新经济形态的公平的税收环境，让税收在国家治理体系和治理能力现代化中的作用得到更充分的发挥。（作者：杨志勇 中国社会科学院财经战略研究院副院长）
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深化市场化改革，税收上就应努力减少“税收楔子”对市场机制运行的干扰。“将部分品目消费税征收环节后移”的改革设想理论上有助于实现这种要求。
2020年5月18日，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确指出：“必须进一步解放思想，坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新”，表明我国新时代继续积极推动市场化改革不断深化的坚定决心。
克服现有体制存在的问题，进一步深化市场化改革，关键在于必须不断提升政府的治理能力与治理水平。在政府的经济边界、政府间的责任边界相对清晰的情况下，政府应做的主要是通过营造公平的市场竞争环境或营商环境，放手让各类市场主体在市场经济一般规律的作用下充分发挥其主观能动性，从而达到“增强微观主体活力”“进一步激发全社会创造力和市场活力”的结果。
在市场经济条件下，征纳税关系是政府与纳税人之间最基本的经济关系，也是政府与微观经济主体联系的重要桥梁，因而税收对市场化改革具有深刻的影响。党的十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础与重要支柱”，而税收无疑又是财政定位实现的基础与支柱。税收作为国家的一种非直接偿还的强制性征收，作为纳税人消费公共商品支付的价格，税目的增减、税率的调整、税收优惠的实施，都将对纳税人的经济利益产生影响，由此影响纳税人的行为，进而对整个社会经济生活产生影响。因此，税收作为“文明的对价”在经济生活中不可能缺席、也无从避免的情况下，如何在获得必要的财政收入的同时，尽可能减少税收对市场主体决策产生的扭曲或阻滞作用，让市场真正在配置资源中起决定性作用，在进一步深化市场化改革中，必须受到充分重视。换言之，深化市场化改革，税收就应努力减少“税收楔子”对市场机制运行的干扰。2019年10月9日国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》及2020年5月18日中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出的“将部分品目消费税征收环节后移”的改革设想，理论上就有助于实现这种要求。
具体来看，就消费税在全部税收收入中的排位而言，该税种仅次于增值税和企业所得税，位居第三位，就体量而言，消费税则远不能与前二者相提并论。但消费税作为对特定消费的课税，具有对不宜消费、宜少消费，及选择性对非生活必需的消费能力强者征税的特性。将消费税征税环节后移，即在零售环节征收消费税，其优越性表现在：一是有助于地方政府获得提供地方公共产品与服务的成本补偿，更好地改善消费环境与营商环境，推动形成“人员、企业积聚—消费增加—政府增收—政府服务水平提升—消费环境改善、营商环境友好—居民、企业落户增加”的良性循环，真正转变政府职能。二是消费税征税环节后移，微观经济主体直接受益。生产企业可以大量减少因垫付消费税而导致的企业资金占用，有助于促进企业技术创新、产品研发与可持续发展，进一步增强市场主体活力。三是有利于政府在对受全球疫情冲击的企业继续大规模减负的同时，从自然人纳税人处寻求财政收支平衡。企业是承担创造财富、进行创新、安置就业等诸多社会责任的微观经济主体，在当前“受全球疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是中小微企业困难凸显”的情况下，亟须继续给企业减税，给要素松绑。为此，2020年政府工作报告的最新部署是为企业减负2.5万亿元，并强调“积极的财政政策要更加积极有为”。这意味着对企业、对个人所征税费收入下降或增长速度日益放缓，而财政支出刚性增加。由此，不仅涉及财政赤字的增加，更涉及财政缺口的弥补问题，或财政的可持续性发展问题。因此，在大规模减税降费的同时，亟须寻找对市场化改革干扰较少且更具普遍性的税源。综合来看，在新时代这一全新的历史方位下，我国一方面面临发展不平衡、不充分的主要矛盾，另一方面，随着我国城乡社会保障范围的不断扩大，社会保障水平的不断提升，以及脱贫攻坚战的全面完成，消费将释放更大的力量，并成为推动我国经济持续稳定增长的最为重要的力量。将消费税征税环节后移，可以在“大众”消费中获取便利的“分散”税收。并且，消费水平及其消费能力本身就是衡量不平衡、不充分程度的重要视角，消费越多，消耗社会财富也就越多，对消费多者多课税，本身也是一种公平。此外，将消费税征税环节后移至零售环节，有助于减少地方政府间的收入差距。可以说，在既要取得适当的财政收入维持社会治理必需，又要不妨碍经济发展、不妨碍市场主体活力的情况下，消费税征税环节后移是当下最佳选择，可以一定程度上为新时代进一步深化市场化改革从税收上铺平道路。（作者：庞凤喜 中南财经政法大学财政税务学院教授）
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坚决把减税降费政策落到企业，关键在于做好相应的保障机制。
2020年的政府工作报告提出，加大减税降费力度。强化阶段性政策，与制度性安排相结合，放水养鱼，助力市场主体纾困发展。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。
2019年我国实施了更大规模的减税降费政策，全年减税降费2.36万亿元，超过原定的近2万亿元规模，大大减轻了微观市场主体的税费负担，特别是制造业和小微企业受益最多，有力支撑了宏观经济的平稳运行。今年受新冠肺炎疫情影响，我国经济发展面临前所未有的挑战，为此将采取更多应对措施，加大减税降费力度，助力保就业、保民生、稳经济等政策目标的实现。
政府工作报告中的减税降费政策
政府工作报告中安排的减税降费政策，主要从三个方面进行：
强调制度性减税与阶段性政策的有机结合，稳定预期。继续执行去年出台的下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，反映出我国深化税制改革，优化营商环境的长远目标不变。2019年出台的各项减税降费政策措施，具有普惠性、制度性、长期性等特点。这些政策的持续实施，不仅在当年大幅减轻了企业和居民的负担，而且具有累积叠加效应，长远惠及市场主体，能更有效地稳定和提升市场预期。
聚焦中小微企业减负。将前期出台的免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税等阶段性政策的执行期限，进一步延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。中小微企业与经济发展、稳定就业、保障民生密切相关，是市场的活力之源、就业的主要渠道。同时，中小微企业抗风险能力弱，在疫情冲击中受影响最深。因此，在去年对小微企业实施普惠性税收减免的基础上，进一步实施更大力度的阶段性税费减免，特别是减轻中小微企业的社保缴费，有助于保住市场主体，保住居民就业，保住经济发展根基。
对重点行业和重点地区实施更大力度的减负措施。对受疫情影响更大的公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等行业在今年内免征增值税，减免民航发展基金、港口建设费，对湖北地区实施支持发展一揽子政策，进一步体现了税费优惠政策的针对性和精准度。
加大减税降费力度的目的在于为企业纾困，降低企业负担，提高企业生存能力。政府工作报告特别强调，要坚决把减税降费政策落到企业，留得青山，赢得未来。从政策内容来看，主要政策基本都已经出台，因此强调落实关键在于做好相应的保障机制。
落实落细税费政策，将各项政策执行到位。进一步明确政策细节，做好政策宣传辅导，提升纳税服务质量，提高税收行政效率，持续优化税收营商环境，确保各类市场主体应享尽享优惠政策。进一步完善税收政策评估机制，做好政策跟踪分析和效果评价，在此基础上调整优化政策。
加大财政保障力度，在减免税费的同时兜牢基本民生底线，维护社会稳定。这需要中央和地方各级政府共同发力。中央政府在财政资金安排上实施了特殊举措，今年的财政赤字比去年增加1万亿元，发行1万亿元抗疫特别国债，总计2万亿元资金全部转给地方，同时建立特殊转移支付机制，将部分资金直接拨付到市县基层政府，用于支持减税降费等方面，提高基层地方政府收支平衡能力。各级地方财政也要对财政支出结构进行合理调整，提高财政资金使用效率，避免资金浪费或用途错配。此外，针对社保缴费阶段性减免后，社会保险费缴费收入下降，社保收支缺口加大的矛盾，在今年的财政预算中，财政对社会保险基金的补贴达到21629亿元，进一步加大了财政对基本民生的保障力度。
今后一段时期的税制改革任务
与往年政府工作报告不同，今年报告中着重强调了阶段性的减税降费政策，没有涉及税制改革的内容，但这并不意味着税制改革不重要。这是因为，5月18日发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》），已经对今后一段时期的税制改革提出了明确的目标和任务。
《意见》提出，要深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。这些内容涉及税制改革的总体方向、具体任务和税权配置等方面。
自党的十八届三中全会以来，逐步提高直接税比重就成为我国税制改革的基本目标。去年党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，要“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重。”
笔者认为，从这个基本目标出发，今后税制改革的重点将在以下几个方面进行：
完善个人所得税制度，构建有效征管机制。我国已经初步建立综合与分类相结合的个税制度，从提高税收再分配能力的角度来看，个税还有进一步完善的空间。下一步，应逐步将生产经营所得等更多所得类别纳入综合征收范围，优化劳动所得和资本所得的税率结构，提高个税横向公平性；完善税前扣除标准制度，扩大专项附加扣除项目，根据个人收入水平设定差异化的扣除标准，更好地体现量能负担原则，提高个税纵向公平性；强化个税征管机制建设，加大对高收入者特别是高净值人群所得征税的力度。
加快推进增值税改革。增值税理论上具有累退性，下调增值税税率有助于减轻消费者特别是低收入者的实际税收负担。下一步应充分考虑增值税的收入规模和税制优化之间的平衡，按照“适度就低”原则推进增值税税率“三档并两档”改革。
稳妥推进房地产税立法。房地产税是调节居民财富分配的重要税种，但要发挥作用需要较长时期的制度建设和较充足的税基。税制建设不能脱离经济形势单兵突进，在当前受疫情冲击较大，经济运行前景不明朗的情况下，贸然推进房地产税立法，既不利于税制要素的科学设置，也会对经济运行产生一定的不利影响。因此，稳妥推进房地产税立法，既是稳定社会预期的考虑，也有助于更充分研究、科学设置税制要素，确保房地产税开征后得到良好实施。
消费税改革与央地税收划分制度改革互相促进。《意见》提出要研究将部分品目消费税征收环节后移，这既是消费税自身改革的需要，也是出于更好地激励地方政府改善消费环境的考量。从健全地方税体系的总体要求来看，需要在税制改革的基础上，合理调整中央与地方收入划分制度，按照受益性原则，调整部分税种、税目的收入归属，完善地方税体系建设并适度扩大地方税权，以此稳定地方收入预期，增进地方政府提供公共服务、调节经济发展的能力。（作者：施文泼 中国财政科学研究院副研究员）
本文刊发于《中国税务报》2020年5月27日A3版
原标题：留得青山 赢得未来 ——财税专家怎么看
来源：中国税务报
责任编辑：张越 (010)61930078
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