第1997期文化产业评论
5月22日下午，受EarthCheck全球研究所主席、国际旅游研究院院士大卫•西蒙斯教授邀请，中国旅游研究院院长戴斌在北京召开的“地球测评核心论坛”上，发表了题为“中国景区流量管理中的法律、行政和技术”的主旨发言。文化产业评论将讲稿全文分享给大家。
来源｜中国旅游研究院
编辑｜范鑫
刚刚过去的五一假日期间，中国接待的国内游客达1.47亿人次，部分热点景区仍然人满为患，如颐和园接待游客37.4万人次，泰山接待游客18.3万人次。景区所面临的过载问题，是全球热门景区所存在的共性问题，表现为热门景区在热点时间，或有热点事件的时候，会存在过载的现象。同时，过载现象的出现也与中国旅游业发展的特殊性有关。
中国是人口大国，我们的人口基数超过13.9亿，国内旅游人数超50亿人次 ，加上入境旅游的1.4亿人次，庞大的人口基数和游客数量，导致中国旅游景区游客接待的基数远超任何一个国家，这造就了中国景区治理的综合性和治理难度。同时，中国旅游业仍处于大众旅游的初级阶段，观光旅游是主体，我们很难对全国各地涌入北京，希望参观天安门的游客说不。这也导致中国的热点旅游景区过载问题，面临着比其他国家更为复杂的情况。除此之外，中国还存在不文明旅游的问题，以及旅游发展中当地商户的强买强卖、企业的不诚信经营、欺诈消费等问题，这些问题的叠加，更加剧了中国旅游景区治理的难度。
中国旅游景区发展中所面临的综合的、复杂的、叠加的问题，决定了我们的治理既需要研究、借鉴国际通行的惯例和规则，也要在有中国特色的新思想的指导下，以人民为中心，走综合治理的路子，既要依法治理，也要发挥我们国家的党政优势，同时辅以技术手段。
2013年，我们有了第一部旅游类的法律《旅游法》，《旅游法》第45条明确提出“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。”这是中国依法治理景区过载的核心法律。
除了《旅游法》，我们还有一些国务院立法通过的、涉旅类的行政法规，涵盖景区、旅行社、导游等方面，如《风景名胜区条例》、《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等，分别对景区的接待容量、旅游中的安全问题和旅游服务品质进行了要求。今年3月份，由国家发改委、国家旅游局等5个部委联合出台了《关于规范主题公园建设发展的指导意见》，对于主题公园这一景区类别的建设、布局和内容设计都有明确的指引，也是为了更好的引导景区发展，保证来访游客的旅游体验。
除此之外，中国的民事法律和刑事法律对于安全管理，如群众性集聚所导致的踩踏、垮塌等事件，都有相应的法律规定。对于热门景区的过载问题，中国已经有了一个基本可遵循的法律框架，这是中国旅游景区治理的法律基础，也是未来我们进行景区治理的重点，但不是全部，中国的景区治理还需要综合治理。
景区游客过载的治理，需要依靠强大的行政力量。中国景区治理中的行政，并非简单的政府行政，而是中国共产党领导下的，以顺应人民的意愿，满足人民生产生活的需求为根本的行政管理。中国的政治、经济和文化建设，都是在中国共产党领导下的，旅游景区的发展同样离不开中国共产党的领导。中国共产党领导下的景区的行政管理，既体现在与之相关的法律法规的制定上，也体现在各地的发展规划上，更体现在各景区治理中的综合执法，也包括我们的运动式执法。依靠中国共产党的领导和各地的行政力量，我们景区的容量控制、旺季的游客疏导、景区的商贩治理、社区的共建共享等问题，才能得到有效的解决。
今年4月份，文化部和国家旅游局合并，并正式成立文化和旅游部，旅游行政管理的职能更加综合。我们已经建立了旅游市场综合执法队伍，推动了旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局在各地的建立，为更好的维护旅游者的权益、提升旅游者的旅游体验做了很多探索。同时，我们也正在探索建立大文化旅游部下的文化旅游市场综合执法队伍，将执法与监管整合在一起，这里边既有依法行政的问题，也有行政手段的问题。
中国旅游景区的治理，具有一定的特殊性，既需要依法治理，又要根据特定的时期采取行政的手段来解决阶段性的问题，比如游客黑名单制度和志愿者制度，是中国的独创，也是我们对国际旅游产业发展的贡献。2016年，国家旅游局办公室印发了《关于旅游不文明行为记录管理暂行办法》，将发生旅游不文明行为的游客列入黑名单，以此约束游客的出游行为。黑名单制度的出现，是借助行政手段解决当下旅游发展中存在的不文明行为问题，是中国旅游发展特定阶段的产物。
中国旅游志愿者制度始于2015年，志愿者的出现，既是为了更好的监督游客的文明出游行为、服务游客的出游、提升游客对旅游目的地的深度了解，同时他们也是各地重要的旅游节假日、旅游活动举办的重要支撑力量。现在全国已有5万多名旅游志愿者在旅游志愿者平台上注册，未来三年预计将有100万注册的旅游志愿者，深圳一个城市已有6000多名旅游志愿者。
中国的景区治理，需要强有力的行政手段，还有一个重要的原因是，中国景区和其他国家有很大的不同，景区存在中央部委和地方部门等多重管理的特点，这其中牵涉到部门利益和地方利益的博弈，只有通过中国共产党的领导，才能有效的协调解决部门分割和地方权力的平衡问题。
比如李克强总理在政府工作报告中提出来要降低门票价格，但如果降低门票价格，会不会带来更加广泛的景区过载，但是政府治理的角度，我们不能因为担心门票价格降低会导致景区过载就不去降低门票价格，不去推动景区公益属性的发挥。有新的问题我们在中国共产党的领导下解决新的问题，但不能因为可能存在的问题我们就不推进，在中国共产党的领导下进行景区治理，这个思路不能变。从行政的视角看，既要强调对已有景区的治理，同时也需要不断增加供给，为旅游市场提供更多的优质的旅游供给。
我们现在提出了国家公园体制，推出了10个试点公园，现在也正在研究制定国家文化公园的管理机制，同时还有国家旅游度假区、历史街区、特色小镇等新型旅游供给。这些新的旅游供给的建设如果离开了中国共产党的领导，离开了公安部门、安全部门以及相关部门的协作，很多事是无法推进的，这是中国景区治理中行政治理的特点，也是具有中国特色的行政治理体系。
景区游客过载的治理，需要技术手段的支持。技术是提高景区治理效率的有效路径之一。中国对景区游客过载的治理，主要有两种手段，一是通过标准的制定引导规范景区的行为，二是借助互联网、云计算、大数据、物联网等现代科技，实现对景区客流的宏观调控。
在标准方面，2015年，国家旅游局发布了《景区最大承载量核定工作导则》，2017年颁布《风景名胜区管理通用标准》和《景区游客高峰时段应对规范》，借用标准化的手段去管理景区的游客承载量、规范景区游客接待人数及合理引导高峰时段的游客客流。同时，科技也被引入旅游景区客流的管理中，各地通过积极发展智慧旅游，完善旅游信息基础，建立旅游目的地智慧旅游管理体系，这其中也包含对旅游景区的智慧管理体系，包括门票的预约制度、客流的预测和引导体系、流量的实时监控及调控体系等，已经取得了良好的效果。
中国景区流量的综合治理，我们还在探索当中，我们愿意借鉴各国在景区流量治理中的先进经验，也愿意分享中国在景区流量治理中的探索。中国的景区流量治理，是在中国共产党的领导下，以法律法规为治理基础，以行政治理为重要手段，以科技为辅助，充分研究全球景区流量管理中的共性问题，结合中国国情，走有中国特色的综合治理的新路子。
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