王兴斌：文化和旅游部的“三定方案”放出了哪些信号？
第2084期文化产业评论
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》，即文化和旅游部的“三定方案”。文化和旅游部“三定方案”的公布离我们此前的猜测和期待有哪些变化？释放出了哪些信号？来看看王兴斌老师的解读。
作者 | 王兴斌（中华旅游独立评论员，北京第二外国语学院原旅游科学研究所所长、教授，国务院特殊津贴专家）
来源 | 王兴斌（大风号）
网上传着一份标示“中共中央办公厅秘书局”2018年7月30日印发的红头文件《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》，俗称“三定方案”，“本规定自2018年7月30日起施行”。迄今为止（8月18日），文化和旅游部官方网站尚未发布此《规定》，网站中“机构概榄”一栏依旧关闭，因此不能证实此件的真伪（文化产业评论注：8月16日，文化和旅游部的相关工作人员向澎湃新闻记者证实了上述文件的真实性，与近日下发到单位的“三定”方案内容一致，且方案已印发到相关省份，并已经开始施行。）。但细读之后觉得是真的，如果是假的，可能已被屏蔽了。如是真的，自4月8日文化和旅游部挂牌至今己有3个半月，其职责定位、内设机构和人员编制总算有了结果。
初读之后有三点看法、一点期望
一、推进文旅融合发展是文旅部职责的主题。
《规定》关于文化和旅游部的主要职责共13条，其中只涉及文化的有3条，同时涉及文化和旅游的共8条，包括方针政策、法律法规、发展规划、市场推广、公共服务、科技创新、行业信息化标准化、资源普查保护和利用、市场经营、行业监管、行业信用、市场综合执法、体制机制、对外及对港澳台交流合作和宣传推广等，涵盖了原文化部和国家旅游局的的全部职责，并有补充。总的基调是推进文化事业、产业和旅游业的融合发展。
二、推进文旅结合是业务机构设置的主脉。
原文化部设有11个业务机构（办公厅、政策法规司、人事司、财务司、艺术司、文化科技司、文化市场司、文化产业司、公共文化司、非物质文化遗产司、对外文化联络局（港澳台办公室）），原国家旅游局设有9个业务机构（办公厅、政策法规司、人事司、财务司、综合协调司、监督管理司、全国红色旅游工作协调小组办公室、旅游促进与国际合作司、港澳台旅游事务司），文化和旅游部设13个业务机构，机关党委和离退休干部局两个党政事务机构是原一部一局相关机构的合并。13个业务机构中，只涉及文化业的有艺术司、非物质文化遗产司共2个，涉及到文化与旅游业的有11个，体现了文化与旅游业务的结合，是实现文旅部13条职责的机构保障。
文化和旅游部与原文化部、原国家旅游局业务机构设置：
1、完全重合机构合并的有5个：办公厅、政策法规司、人事司、财务司、国际交流与合作局（港澳台办公室）。
2、保留原文化部的机构有2个：艺术司、非物质文化遗产司。
3、整合原有机构后新设置的的机构6个：公共服务司、科技教育司、产业发展司、资源开发司、市场管理司、文化市场综合执法监督局、国际交流与合作局(港澳台办公室)。
几点评述：
1、新设公共服务司，组合原文化部公共文化司与原国家旅游局综合协调司的职能，发出两个信号：
⑴更加重视“全国公共文化服务和旅游公共服务”建设，有助于改变旅游业建设中重景区、酒店、旅行社而忽视旅游公共服务的状况。
⑵加强“公共文化服务和旅游公共服务的协调”功能，把为游客服务与为居民服务的公共文化服务设施建设管理结合起来，把大众休闲与大众旅游兼顾起来，更加合情合理。
2、新设，科技教育司，组合由原文化部的文化科技司与原旅游局的人教司中的教育处的职能，发出三个信号：
⑴对“文化和旅游科技创新”更加重视，对“文化和旅游行业信息化工作” 更加重视，要求对文化和旅游两个行业的信息化、标准化工作进行“协调”。
⑵“指导文化和旅游高等学校共建”，这对高校文化、艺术与旅游学科的设置和建设将产生重大影响。原来旅游教育中侧重于经济管理和市场营销的情况可能有所调整，旅游学科将会加强与文化、艺术学科的融合，处理得好不会削弱经济管理和市场营销的内容。
⑶更加重视文化和旅游“行业职业教育工作”，把职业教育与高等学校教育置于同等地位，符合社会、产业和市场需求形势，文化和旅游教育中长期偏重于高等教育而忽视职业教育的状况将会得到改变。
3、新设产业发展司、资源开发司和市场管理司，发出两个信号：
⑴统筹资源开发、产业发展和市场管理等3个方面，形成资源、产业和市场的产业链，推进文化产业和旅游产业发展。
⑵从资源、产业和市场3个方面加强加強文化产业和旅游产业的融合发展。
4、新设资源开发司，发出三个信号：
⑴把“指导、推进全域旅游”放在“资源开发”的范畴中更加务实，但似乎与前一段大力宣传的“全城旅游”是“全域、全业、全时、全民”旅游、并提高“国家发展战略”的高度不大一致。
⑵“国家文化公园建设”是个新提法，它与“国家公园”是什么关系有待探讨。
⑶把原国家旅游局全国红色旅游工作协调工作并入资源开发司，“承担红色旅游相关工作”之中。没有把红色旅游纳入产业发展司，这种设置更加合理。
5、新设产业发展司，组合原文化部文化产业司与原国家旅游局规划财务司中的规划发展处的职能，发出一个信号：
提出“促进文化、旅游与相关产业融合发展”，表明文旅部将与相关部门加强协调，如与自然资源部协调发展生态旅游，与农村和农业部协调发展乡村旅游、休闲农业，与教育部部协调发展修学旅游，与国家卫健委及其老龄办协调发展康疗旅游、老年旅游，与商务部协调发展商务会展旅游，与体育局协调发展体育旅游，与国家民委协调发展民族旅游，与宗教局协调发展宗教旅游，与交通部协调发展空中旅游、邮轮旅游、列车旅游、自驾车和营地旅游等等。
6、新设市场管理司，组合原文化部文化市场司与原国家旅游局监督管理司、综合协调司的部分职能，发出一个信号：
这里的“市场管理”是个 “大市场”概念，包括文化市场和旅游市场政策、市场规划、市场经营监管、市场经营场所、设施、服务、产品等标准和服务质量，以及旅游经济运行监测、假日旅游市场、旅游安全综合协调和监督管理等。
7、新设文化市场综合执法监督局，这里的“文化市场综合执法监督”包括文化市场和旅游市场。在“职责”第九、十条中指出包括“组织查处全国性、跨区域文化、……旅游等市场的违法行为”，可见旅游市场综合执法包含在其中，实际上是文旅市场的综合执法监督。发出一个信号：
是否还要推广所谓的旅游警察、旅游法院、旅游工商所？
8、在原文化部对外文化联络局（港澳台办公室）和原国家旅游局旅游促进与国际合作司、港澳台旅游事务司基础上，设置国际交流与合作局(港澳台办公室)。把“对外文化联络局”改名为“国际交流与合作局”，改得好。“国际交流与合作”比“对外文化联络”内容更准确、范围更广泛。与其他司级机构不同，称之为“国际交流与合作局”，足见该机构的份量之重。
原“对外文化联络局”内设办公室、政策法规处、礼宾翻译处、美大处、西欧处、亚洲处、欧亚处、亚非处、非洲处、国际处、港澳处、对外文化传播处、对外文化贸易处、文化中心规划处、文化中心管理处、护照签证处、护照签证处、综合项目处和交流协会秘书处等19个处；原国家旅游局旅游促进与国际合作司设有市场调研处、宣传推广处、亚大非洲处、欧美处、国际关系处、国际组织处和高级翻译与礼宾处，港澳台旅游事务司设有综合处、港澳旅游事务处和台湾旅游事务处。
这两方面“军”的“会师”必将促进对外文化宣传和旅游推广工作的结合，在宣传资源、资金、渠道和人力资源上更加雄厚，使对外文化宣传和旅游推广更具穿透力和感染力，开创文化和旅游对外宣传的新局面。近十年来国际入境旅游发展滞缓迫切要求改进和加强对外文化和旅游宣传推广工作并使之结合，从文化方面更好地开展国家旅游整体形象推广。
《规定》把对港澳台的文化和旅游事务设在“国际交流与合作局(港澳台办公室)”之内值得探讨。把对港澳台的文化和旅游交流与合作置在“国际交流与合作”的大框架之中，尽管加了括号仍然有可能被误解为与港澳台的文化和旅游事务是“国际交流与合作”的一部分。时下港、台局势处在多事之秋，遏止港独、台独任务紧迫，对港、台的文化与旅游的交流合作工作繁重，港澳台办公室不宜设在“国际交流与合作局”之中，应单独设置。
党中央的外事工作委员会办公室和台湾工作办公室是明确分开的，国务院的外交部和港澳事务办公室也是明确分开的。商务部内的几个国际司与台港澳司也是明确分开的，单设有台港澳司。文化和旅游部宜分设国际合作司、港澳台事务司，上与党中央、国务院的相关部门相对应，避免把与港澳台的文化和旅游事务被当作是“国际交流与合作”一部分的嫌疑。2017年7月24日《新华社新闻报道中的禁用词和慎用词(修订)》中明确提出：“将港澳台业务单列为国内业务的特殊类别加以规范管理，将往来内地及港澳台之间的交通线路称为‘港澳台航线’或‘国际/港澳台航线’”。如果港澳台办公室仍设在国际合作司之内，表述上应改为“国际合作司/港澳台办公室”或“国际合作司/港澳台事务室”，用“/”替代“”。中文中的“/”表示平行关系，“（）”表示包含关系。
三、人员编制中的行政级别问题。
《规定》确认“文化和旅游部机关行政编制514名。设部长1名，副部长4名；司局级领导职数54名”。目前一正四副部长已确定。原文化部的任一正、二副，原国家旅游局的任一副，另一名副部长从外地调入。这个安排不会变，而且也预示下一步司、级干部的任职走向。目前文化和游游部官方网站显示“部领导”有13名（即党组成员），这是部、局合并过渡期的权宜安排，常态下一个部不可能设13名正副部长。
原国家旅游局是副部级单位，局长为副部级是常态，1988-1995年商务部长刘毅调任国家旅游局局长是特例。副局长为正厅级，司长为副厅级，副司长为正处级，正处长为副处级。按照惯例在机构调整期间一般冻结干部的提级。因此，过些天在文化和旅游部的任职名单中，原国家旅游局的副局长任司长、原司长任副司长、原副司长任处长应是正常现象。
长期以来，原国家旅游局虽为副部级单位，但一直是一个独立的机构，自主运转已成惯性，现在新的文旅部中成了“二把手”有个适应过程。原来的某些做法本来就不合规范，如为了开展突击性工作大量从地方借调干部，国家旅游局招待所住满了借调人员，变相扩充编制，被中央纪委巡视组纠正。原一把手专断独行，个人讲话成为工作指令，官方媒体上突出宣传个人、刊载个人的长篇大论等等现象，自文旅部成立后已不复存在。文旅部组建后原国家旅游局的领导任副职不能说明旅游部门被削弱、被“边缘化”。调正心态、摆正位置，摆脱自我中心论，才能顺利推进文旅融合。
《规定》的出台预示下一步设定司局级以下的机构和人员的开始，机构调整正进入关键时刻。这只是文化和旅游部门在观念上、机构、工作上磨合迈开了第一步。三定方案为推进文旅融合发展奠定了机构基础，在实际工作中有待完善。资源开发司与产业发展司的分工与合作、市场管理司与文化市场综合执法监督局的分工与合作要在下一步处室的设置中解决。《规定》中多次出现“文化事业、文化产业”，也明确了“旅游产业”的概念，但始终未出现“旅游事业”的概念，也为进一步探讨“旅游业”“旅游产业”“旅游事业”之间的关系留发了空间。机构设置不能一劳永逸、一成不变，需要在工作中继续调整与完善。
一点期望：机制改革更重要
机构设置重要，但机制改革更重要；机构改革不易，机制改革更难。机构设置为机制改革提供基础，但如果“换汤不换药”“新瓶装旧酒”，机制不改革机构改革也枉然。从笔者熟悉的旅游业的角度，认为机制改革最重要的是解决四方面的问题：
一，政府与市场的关系
政府之手不要伸进市场领地，比如不再召开一年一度的全国旅游投资大会，不再拉着银行向市场推荐几百个“优选投资项目”，不再向旅游投资百亿以上的民营企业授予“中国旅游产业杰出贡献奖”(飞马奖)。哪些是“优选投资项目”，银行给哪个项目贷款，企业向哪些地方哪个项目投资，都让企业自已决定，企业自己找银行谈，政府机构和官员少操心、少插手。政府推荐的项目出了问题，负得起责任吗？如违规建设的海南海花岛项目，就曾列入国家旅游局的“优选投资项目”之列。
二、政府与行业的关系
政府部门能不能不再包揽那些应该由行业组织或社会组织做的事，比如星级酒店的评定、A级景区为评定、民宿等级的评定、旅行社等级的评定等等，政府行政机构就不要直接去做或戴一副“白手套”（如这个那个“评定委员会”）去做这些事。政府该做的是营造公正公平的市场环境，监督、查处违法之企、之人、之事。
三、文化与游游部与其他相关部门的关系
比如，文旅部门重点做好文化和旅游场所厕所的建、管、服，至于“全国厕所革命”大会让城乡建设部或卫生健康委去开；乡村旅游和休闲农业应该由农业农村部主抓，森林旅游与休闲林业应该由国家林业和草原局主抓，自然生态旅游应该由自然资源部主抓，修学旅游应该由教育部主抓，康疗旅游应该由国家卫健委主抓，商务会展应该由旅游商务部主抓，体育旅游应该由体育局主抓，文旅部应该积极支持、配合、帮助和必要时指导，而不是越俎代苞。
四、文旅部与省市县的关系
能不能少搞或不搞全国性的这个那个“示范区”的申报、评比、验收、达标运动？不搞“我订标准、你来报名、我来验收、给你授牌”之类的“创建”运动？能不能不在全国推广“1＋３”之类的机构“改革”？能不能放权于地方，尊重地方的首创精神，让各地根据本地的实情探索发展旅游业之路？上面的工作是多做调查研究、总结地方的成功经验，因地制宜地推广证明是可行的样版，遵循“从群众中来，到群众中去”的老传统，而不是本末倒置，“从文件中来，到文件中去”。少瞎指挥地方，少折腾地方，让地方旅游主管部门休养生息，让他们自主工作，把他们从文山会海、评比达标中解放出来。
总之，中央政府主管部门机制改革的核心是“放、管、服”，“放”字当头，放权于市场，放权于行业，放权于地方，在“放”的过程中做好管理、做好服务。当然，这是割自己的肉，革自己的命。这比机构改组难道多。
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