赛马、彩票、海岛游...... 海南“文化大部制”改革的原因、意义及展望
第2126期文化产业评论
海南作为党和国家机构改革浪潮中，第一个吃螃蟹的省份。它的“文化大部制”改革，将带给它什么样的未来？它能为其他省份文化机构的重组带来怎样的借鉴？这一大刀阔斧的举动，究其原因，我们可从共性和个性两个方面去思考，而其改革后的道路，依然漫长。
作者丨云海泛舟
来源丨文化产业评论
编辑丨刘蕾
正文共4100字丨预计阅读时间10分钟
近日，海南省召开机构改革动员大会，海南一批新部门集中组建挂牌。海南将设置党政机构55个，其中省委机构18个、政府机构37个，同中央和国家机关保持总体一致。其中，为适应国际旅游消费中心的建设要求，海南整合旅游、文化、体育职能，组建“省旅游和文化广电体育厅”，服务全域旅游发展。新组建的“省旅游和文化广电体育厅”将省旅游发展委员会的职责，省文化广电出版体育厅的文化、体育、广播电视管理职责整合。不再保留省旅游发展委员会、省文化广电出版体育厅。可以说在全国范围内，率先实现了省级的“文化大部制”改革，对全国其他各省的文化机构改革具有重要的借鉴意义。
笔者根据现有的公开资料，简单分析下海南“文化大部制”改革背后的深层次原因、意义和改革后新部门职责等。供朋友们参考。
一、海南“文化大部制”改革的深层次原因
推动海南“文化大部制”改革的，既有国家层面各省都存在的共性原因，也有海南自身独有的个性原因。
共性原因
海南“文化大部制”改革是在党和国家机构改革的背景下发生的，不仅海南要改，其他省份也要改，海南只是率先完成，为中央推进地方机构改革打好“当头炮”、下好“先手棋”，当好“排头兵”。之所以推进机构改革，共性原因是机构重叠、职责交叉和权责脱节。比如，文旅地产项目同时涉及到文化和旅游，电影项目同时涉及到文化和广电，对外交流项目同时涉及到文化和旅游，主办方面临多个部门同时监管的难题。机构改革的目标是合并同类项，让管理变得清晰。
需要指出的是，本轮改革为了科学划定职责，大幅调整内设机构和部门职责的设置，这就造成一部分人离岗，一部分权力下放或削弱，改革的力度很大。
△海南省机构改革动员大会，by海南日报
个性原因
海南“文化大部制”改革主要围绕解决海南文旅产业发展中不平衡和不充分问题展开。不平衡主要体现在两个方面。
一是产业发展不平衡，其实海南旅游产业的分量远远超过了文化、体育和广电的分量。海南总人口不过900多万人，但2017年接待游客总数超过6700万人次，旅游收入超过800亿元。与之相比，文化、体育和广电的发展相对滞后。如2017年，海南全省规模以上文化企业实现营业收入227.72亿元，其中，有一半归属制造业，一半归属文化辅助生产和中介服务，其他诸如新闻信息服务年收入不到10亿元。
△2017年全省规模以上文化企业营业收入情况，by海南省统计局
二是区域发展不平衡。海南好的海岸线几乎都被开发完毕，地产商沿着海边修建了漂亮的别墅、酒店和住宅楼，但是离海岸线稍远的地方，开发程度就断崖式下降。从各区域看，海南北部海口市和南部三亚市经济较为发达，文旅产业发展较好。而东西中部则缺乏有辐射力的中心城市，三沙市则位处南海深处，目前旅游资源开发程度都不够。
△海南陵水县清水湾住宅，by云海泛舟
不充分主要体现在发展成熟程度和国际化程度不高。海南旅游产业虽然在全国很有名气，但价格过高。游客进出岛主要靠轮渡和飞机，岛上物价、房价相比东南亚同纬度地区太高，娱乐项目又高度同质化，导致普通游客往东南亚跑，高端游客往欧美跑，海南处于不上不下的尴尬位置。另外，游客主要以国内游客为主，国外游客主要为俄罗斯游客，在全球缺乏竞争力。
海南文旅产业发展中存在的不平衡、不充分，使得海南的“文化大部制”改革可以充分发挥文化、广电、体育等文化产业各相关领域与旅游进行充分的融合发展，又可以以旅游为主导，充分的进行旅游+，发展全域旅游。从名字就可以看出来，新成立的机构叫“海南省旅游和文化广电体育厅”，旅游排第一，文化排第二，广电第三，体育第四。
二、海南“文化大部制”改革的意义
作为全国第一个率先吃螃蟹的省份，海南推动的“文化大部制”改革为其他省份的改革提供了借鉴，为文旅产业乃至文化产业协同发展提供了助力，有力服务了海南自贸港建设。
为其他省份的改革提供借鉴
海南新组建的省旅游和文化广电体育厅的“三定”方案仍在拟定中。“三定”方案制定存在很多难点，比如，为打造国际旅游消费中心，海南将推出众多重磅举措，如探索建设数字自由港、探索发展赛马运动，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事等等。由于涉及事项较为敏感，如何在党的领导下，顺利推进？此外，原有的旅游、文化、体育职能部门的内设机构和人员编制怎么确定？哪些人走？哪些人留？哪些部门裁撤掉？哪些部门加强？这就需要准确地给出“三定”方案，非常考验执政者的智慧。新机构的“三定”方案出来后，有助于其他省份借鉴。
△大乐透4.97亿巨奖得主，by山东体彩网
为文旅产业协同发展提供助力
虽然我们国家是一个文化大国、文化古国，但文化产业发展却不尽如人意。文化产业是一个投入大、回收期长的产业，而且特别是在地方，长期以来主要依靠财政和政府推动在发展，给人们的印象，更多表现为“文化事业”。本轮机构改革后，海南的文化、旅游、体育、广电将整合在一个部门下发展。依托旅游业优势，文化要素可以更好实现市场化，文化企业可以快速发展。比如，旅游路线的设计，可以融入更多的文化元素；比如，可以推动省内甚至跨省的文化、旅游、体育、广电企业合并重组。文旅融合、全域旅游、“文化+”、“旅游+”等概念提了很多，但如果没有一个部门强力统筹的话，势必仍将各自为政。海南“文化大部制”改革给全省文化产业从业者吃了定心丸和开心果。
有力服务海南自贸港建设
海南建省以来，一直实行“小政府大社会”的模式。中央赋予海南建设自贸港的政策，给了海南历史性机遇。但再好的战略，也需要人去执行。海南政府人员太少，且跟中央部委不是一一对应，疲于应对。新部门成立后，可以有效统筹“大文化”产业的力量，对上承接文化和旅游部的任务，对下了解市县机构和行业企业的发展需求，对外参与国际文化交流与合作，对内协调文化、旅游、体育、广电等部门的利益。比如，赛马小镇就是当前海南的热门话题，只要稍有风声，相关概念股就应声而涨，但海南又没有发展赛马产业的经验，这就需要新部门统筹各方面力量，权衡利弊，科学决策，才能确保一做就成。
△美国萨拉托加赛马场，by古魅丽影
三、改革后完成后新部门可能要做的事
从9月27日海南召开动员部署会，到9月30日改革完成，海南省级机构从动员到改革前后耗时仅3天，展现了海南特区特有的速度。那么改革完成后，新机构可能要做哪些事？笔者根据海南出台的现有政策文件，按文化、旅游、体育、广电简单梳理了下：
文化领域
一是建设城乡公共文化设施。除了建设传统的文化馆、图书馆、博物馆外，海南还在探索建设数字自由港，在某些特定场所允许访问外国网站，未来数字自由港将是海南文化产业发展的一大特色。二是发展新兴文化业态。比如发展艺术、动漫、游戏、数字创意、数字阅读产业等等。海南本土市场比较小，这一块发展主要靠开放。中央赋予了海南演艺娱乐业开放政策，将来可以设立外商投资文艺表演团体(中方控股)，设立国际艺术品展示拍卖平台等等。三是举办各类会议展览。海南未来将举办中国(海南)国际商品博览会、国际品牌博览会、国际海洋产业博览会、中国文化旅游博览会和国际电影节等国家级会展。目前仅少数几个城市被允许举办国际电影节，国家给予了海南巨大的支持。
△第六届北京国际电影节，by千龙网
旅游领域
旅游这一块海南可做的文章很多。举几个重点的说。一是在三亚等邮轮港口开展公海游航线试点。海南将开通面向太平洋、印度洋的跨国邮轮旅游航线以及环海南岛、海上无目的地邮轮航线。这一块的意义不好详谈，请读者细细体会。但交通部已出台政策文件，允许海南创新邮轮、游艇管理政策。二是推进西沙旅游资源开发。海南最受人期待的旅游项目之一，就是西沙海岛游。到时候报名场面之火爆，现在可以遥想一二。三是推动免税购物。一方面大规模扩大离境退税商业网点数量，另一方面提高免税购物额度。海口、三亚正在建设高品位步行街、大型消费商圈和中高端商品保税展示交易中心，未来对标上海、香港部分街区，让大家买买买，不停手。
△海南陵水县分界洲岛，by云海泛舟
体育领域
一是推进公共体育服务设施建设。比如兴建体育馆、游泳馆、健身活动中心以及室外运动场等等。中央批准海南建设国家体育训练南方基地和省级体育中心，这一块大有可为。二是发展体育彩票。中央允许海南发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票，创新福利彩票和体育彩票规则，探索设立新的票种，适当提高返奖率。这一块是海南的热点，发展起来不得了，将极大吸引广大人民群众参与，所得利润将反馈给全体国民。三是承办各类体育比赛。这就不多说了，体育场馆建好了，环境又那么好，不办几场大比赛说不过去，有比赛就有观众，有观众就有收入。此外，赛马运动、沙滩运动等也属于体育领域的范畴，需要海南调动社会各界力量参与。
广电领域
广电领域由于涉及意识形态，所以开放力度比较小。从出台的文件看，海南一是允许部分酒店播放指定的境外电视频道，二是推进省内广电机构做大做强。
四、结论
海南“文化大部制”改革，是在党和国家机构改革的背景下发生的，较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，既为全国其他省份文化机构的重组提供了借鉴，同时也为产业发展注入了强劲动力。从此以后，海南的文化企业不再需要跨部门协调了，靠“一个爸爸”就可以蓬勃发展。
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