刘双舟：「互联网广告监管」4个阶段，5大难题
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第2658期文化产业评论
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伴随互联网行业模式的迭代，各种新的互联网违规广告形式层出不穷，问题日益暴露。对于互联网广告的监管，哪种方式才是最好的呢？今天刘双舟老师将带给你答案！
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“监管始终是为发展服务的，发展才是解决很多问题的根本途径”，谈到互联网广告的监管问题，刘双舟态度鲜明。
作为国内知名法学专家，刘双舟深度见证了我国互联网广告的嬗变历程并全程参与了相关立法工作，目前正在牵头组织《互联网广告管理暂行办法》的修订。面对互联网广告领域日新月异的技术和模式迭代，他认为必须超越以往把广告作为营销手段的狭隘工具论视野，全方位构建一整套从认识论到方法论的框架体系来应对行业变革带来的监管挑战。这显然不是某一个人或者某一个部门能够单独完成的，于是“协同共治”就成为刘双舟把脉互联网广告监管态势的又一关键词。
高速发展中的行业
N维困境中的监管
技术和商业模式迭代不断加速而监管理念与政策法治体系滞后使得大量新生边缘地带监管缺失、立法的稳定性与行业快速发展之间客观存在的矛盾导致灰色地带乱象频仍，这是数字化转型大潮中堪称共性的问题。互联网广告行业是这波浪潮中离居民消费端最近的一个细分领域之一，其立法与执法实践探索无疑对我们管窥变革全局具有一定的窗口价值。为此我们专访了中央财经大学文化传媒学院院长、法学教授刘双舟。
1994年10月14日，美国著名的Wired杂志推出了网络版Hotwired，其主页上开始有AT&T等14个客户的的广告Banner，这被视为互联网广告诞生的标志。PC互联时代互联网广告在展示和触达效果上还存在较多局限，2010年以后智能手机的普及和移动互联技术的发展，使互联网广告的发展迎来了新的春天。易观国际数据显示，2011年我国的互联网广告市场规模还不到500亿元，而艾瑞咨询披露的数据显示，2018年度中国网络广告市场规模达到4844.0亿元，相对于整个广告行业8000多亿的总盘子，占比在几年前已经超过50%。
“这么多年持续追踪中国广告行业的发展，我手上有1986年到2018年这30多年行业发展的数据，从1986年的8.4个亿到2018年的8000多亿，整个广告市场规模增长了近千倍。事实上的产业盘子可能比这8000亿还大，因为类似电影植入广告等都没有纳入现有统计口径。比规模更重要的是广告行业模式和市场结构的改变，这么多年，我们的立法执法实践一直在跟进形势”。
刘双舟介绍说，“最初互联网广告作为一种新生事物出现时，是希望把它放到《广告法》框架下进行监管的，从2004年开始修订原《广告法》到后来发现互联网广告在技术、形态和模式上与传统广告存在很大差异，在原有框架下无法涵盖，因此不得不另起炉灶专门立法”。
他本人也全程参与了这一历程。专门立法时，一开始是叫做《互联网广告监督管理办法》，后来发现变动太快需要不断调整修订，所以改为《互联网广告管理暂行办法》，目前最新版的修订工作正在刘双舟牵头之下进行。
行业整体呈爆发式增长，所产生的问题也不容忽视。2017年，互联网广告违法案例为14904件，占当年违法广告构成比例近46%。2018年全国市场监管部门共查处违法互联网广告案件23102件，占广告案件总数的55.9%，查办互联网广告违法案件数量同比增长55%。正如上述数据所显示，监管并未取得预期的效果。监管法规在复杂多变、迭代迅速的互联网面前永远跟不上节奏，也很难找到节奏。
刘双舟教授介绍，互联网广告监管难题主要体现在五个方面：
一是发现难。由于互联网广告信息海量，发布便捷且形式多样，违法广告容易藏身其中，且隐蔽性强，变化快。尽管《广告法》第四十九条规定“市场监督管理部门应当建立健全广告监测制度，完善监测措施，及时发现和依法查处违法广告行为”，但由于众多互联网新生代中小媒介不断涌现，以及程序化购买和智能投放等操作层面的手段创新和海量数据处理量，客观上无法实现对互联网广告全时段无遗漏的监管。
二是定性难。由于互联网具有无限虚拟空间与无限链接的特性，互联网网站、网页及其他应用软件等互联网媒介上的信息是非常复杂的，既有商业广告信息，也有大量的非广告信息夹杂其中，广告监管中需要对互联网媒介上的信息属性作分析认定。《互联网广告管理暂行办法》第七条规定互联网广告必须标注出“广告”标识，但是在企业自设网站或者借助第三方平台上网络空间展示的内容中，以推销商品或服务为目的的各种信息内容到底是否属于商业广告，是否要标注“广告”标识，无论对企业还是对执法机关而言都是实务操作中的一个难点。此外，社交广告也在不断更新变化，从博客、微博、微信朋友圈到公众号文章、短视频等，这些载体中呈现的信息是否属于商业广告，目前也没有定论。
三是取证难。互联网广告的实质为存储于电子设备中的电子数据，具有发布快捷便利、极易被人篡改、伪造、破坏或毁灭的特征，借助一些高科技手段取证或到公证部门公证，可能因为执法成本高、程序复杂等因素而无法执行，取证难成为互联网广告案件查处工作难的主要原因。
四是找人难。对于传统广告的广告主、广告经营者、广告发布者等广告主体，《广告法》都有明确的规定，并能够有针对性地采取相应的监管措施。然而由于互联网极大地简化、整合了制作、经营、发布广告等行为，加之现在的精准推送技术，使得互联网广告中的主体边界变得模糊，各方的权利义务关系和法律责任也变得更为复杂，导致执法人员难以对广告主体进行认定，执法工作难以开展。
五是管辖难。《互联网广告管理暂行办法》中规定对互联网广告违法行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商部门管辖，广告发布者所在地工商部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商部门处理。但这一规定导致了各地区处理互联网广告违法案件数量的不平衡，百度系所在的北京、阿里系所在的杭州、腾讯系所在的深圳等地成为全国互联网广告违法案件处理的重镇，工作量极大。
行业监管+平台共治+技术共治+社会共治，“协同”成为核心词
从2004年《广告法》首次修订开始，到2015年新《广告法》正式出台，前前后后共花了11年的时间，这期间互联网广告的监管经历了长期的探索过程。
2004年修订刚开始的时候，互联网广告还处于门户网站时代，“当时的互联网广告和电视广告没有太大区别，只不过是换了个显示器而已”，刘双舟回顾说，“正是因为这样，当时对互联网广告的监管基本按照传统广告的监管模式来进行，修订法律时也没有对互联网广告有专门的管理。”
伴随互联网行业模式的迭代，各种新的互联网违规广告形式层出不穷，问题日益暴露。一开始准备在《广告法》修订过程中把互联网广告纳入其中，但由于互联网广告的发展太过迅速，刚写完的法条可能就因为新的发展而不再适用，到2010年立法团队最终决定“另起炉灶”，广告法主要还是管传统广告，互联网广告部分则单独拿出来。
但单纯以政府有关部门作为监管主体显然难以应对互联网广告产业盘子和海量数据的迅猛增长。刘双舟认为，有效监管必须把社会的、技术的力量涵纳进来。监管部门固然要管，但要真正管得住，还要依靠社会的力量，建立共治的模式。
除了消费者投诉、广告主自律、行业协会监督之外，更重要的是要和平台共同治理。作为互联网广告发展的重要推动力量，平台不仅拥有更前沿的技术、更丰富的数据资源，而且也是平台规则的直接设定者。“要充分发挥平台制定规则的能动性优势，把规则制定完善好了，监管相应也就轻松了。”
在他看来，互联网广告并非一座“孤岛”，其他外部产业行业依托互联网平台与广告的结合日益紧密，广告监管必须与行业自身的监管协同起来才能取得最优效果。“比如去年以来持续暴雷的P2P行业，其行业监管主要是由银监会负责，如果P2P平台主体资质合规，发布了相关产品信息，结果平台运营出了问题伤害到投资者权益，这个谁来负责？教育行业同样存在类似问题。未来完善多部门协同机制，由主要负责互联网广告监管的国家市场监督管理总局与垂直领域的监管部门联手强化监管是大势所趋。”
此外，有效的监管要善用技术本身的力量，以监测为监管赋能。由于互联网广告发布便捷化、形式多样化，并且在现在的精准投放方式下，违法广告更容易藏身其中，隐蔽性强，传统的监管手段难以发现如此量大面广的互联网违法广告，因此必须用互联网的手段来对互联网广告进行治理。
自2017年9月1日，全国互联网广告监测中心正式启动，目前已实现对全国46个副省级以上行政区划的1004家重点网站及4家广告联盟和电商平台广告数据的监测，这不仅提高了互联网广告的监管效率，也对违法行为具有很大的震慑作用。
历史眼光看监管：
发展是化解困境的根本手段
在谈到互联网广告的监管优化时，刘双舟教授一再强调，“发展才是解决问题的真正途径”。行业高速发展必然暴露出一系列问题，面对新生问题与有效监管之间的冲突时，应该始终把发展放在第一位，当下面临的很多问题，都可能只是因为发展不平衡不充分带来的阶段性问题，面对这些问题应该始终采取开放包容的态度实施审慎监管，避免一棒子打死。
随着技术的演进，新的模式本身很可能将过去产生的违法违规现象迭代化解，比如之前PC互联时代的广告扰民问题在现在的移动互联广告中已经很少发生。
从2003年接触互联网广告到现在，刘双舟教授作为互联网广告的深度观察者一直笔耕不辍，还通过微信公号和网络直播平台对新《广告法》进行普法宣讲。在一次讲座中，他从监管角度对互联网广告的发展进行了阶段性划分：
第一个阶段是门户网站时代。在这一阶段中，以雅虎为代表的门户网站广告和传统的电视广告区别不大，人是被动接受广告信息，对于广告的监管也相对容易。
第二个阶段是搜索引擎时代。伴随着网络信息资源数量的膨胀，网络搜索成为人们快速获取有效信息的重要途径。在这一阶段，人主动寻找广告信息，此时的监管主要难在对互联网广告发布者的界定和义务的确定上，对于竞价排名和“二跳”广告也存在争议。
第三个阶段是智能分发时代。刘双舟教授称，智能分发基于两大方面的原因：一方面广告数量大，传统的媒介资源无法满足广告的需求，导致一部分广告资源被浪费；另一方面，互联网提供了大量的小微媒体资源，但这些媒体缺乏足够的谈判能力，既无法吸引大的广告主也很难被小广告主看到，因此这部分媒体资源也很大程度上被浪费掉了。在这样的背景下出现了两大平台：一个是广告主联盟，将小广告主集合起来；一个是媒介资源平台，将众多小微媒介资源集合起来。在两大平台基础上，新的技术平台也应运而生，利用程序化的手段将广告主资源和媒介资源进行匹配，而对于程序化购买广告中广告发布者的确定和各主体的义务的确定也成为当时监管的难题。
第四个阶段是信息流时代。所谓的信息流广告是指位于社交媒体用户的好友动态、或者资讯媒体和视听媒体内容流中的广告，简单来说就是“广告即信息”，这是一种基于算法推荐、精准投放的广告形式。谈到信息流广告我们首先想到的是今日头条，但据刘双舟教授介绍，我国最早的信息流广告是2012年新浪引进来的，但当时没有被当做一个发展点。随着智能手机的普及，信息流广告很好的适应了手机屏小、可移动以及人们信息消费碎片化的特点，今日头条也借这种新的模式得到了快速成长。在这一阶段，人处于情境化的广告信息中，广告和信息难以分辨，由此也引发了不少的监管难题。
刘双舟认为，上述四个阶段是发展相对成熟的阶段，当前我们已经逐步进入第五个阶段，在这一阶段里资讯、社交和电商的界限变得模糊，三者之间深度融合为广告监管带来了新的挑战，最具代表性的是网红电商。而伴随5G商用时代的来临，天地人泛在互联，线上线下融为一体，互联网已经融入生活的方方面面，届时互联网广告独立存在的必要性或许都要受到挑战，而以一种更为长远的发展眼光来看，未来立足于广告法的监管也需要融入更大的社会治理体系之中。
以监管促进发展，以发展化解问题，这是刘双舟教授对于互联网广告监管的理念。他认为每个阶段的监管执法都面临着不同的焦点问题和监管难度，放到经济社会数字化转型的整体大视野下看，数字经济时代信息从获取、理解、整合到评价、交流的整个过程都与过去呈现出很大不同，使用数字资源的数字素养成为了一项重要的能力。这不仅对互联网广告的生产者和消费者提出了数字素养的要求，同时也要求互联网广告监管者在数字素养方面不断提升，与时俱进更新相应的思维和能力。
面对未来产业变革和行业监管的趋势，中央财经大学广告专业的人才培养模式也在持续的优化调整之中，刘双舟表示，他期待未来与业界深化交流合作和人才培养机制，为社会输送更多既擅长业务技能也深谙监管治理的复合型人才。