深度 | 近10年政府文化产业基金主要问题与政策建议
第3564期文化产业评论
近年来，政府文化产业基金①在发挥财政资金杠杆效应、改善社会资金配置、推动社会投资、克服风险资本市场失灵、促进文化产业升级和结构调整等方面发挥了重要作用。本报告在全面总结其发展实践的基础上，重点探讨了当前存在的主要问题，并提出对策建议。
经历十多年的发展，我国政府文化产业基金在横向上已经覆盖天使投资、创业投资、产业投资等各个阶段。在纵向上，也已形成以地市级为主，国家-省-市-区县四级“下沉式”网络化布局。
2014年以前，相关政策文件仅仅提出了成立政府文化产业基金的设想，并未做出具体安排（图1）。这一阶段出台的《关于加快文化产业发展的指导意见》《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等文件，都提出鼓励发展多种类型的文化产业创业、风险投资基金。
2015-2017年，国家文化产业融资政策与政府引导基金的规范文件密集出台，从资金来源、投资领域、监督与指导、风险管控等方面搭建起基金的基本运作框架。《政府投资基金暂行管理办法》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》存在部分重叠，但更多的是互为补充的关系。比如，国发改委文件注重基金的运作方式，强调事中事后管理，对投资内容和审查方式的规定更加具体。
2018年以后，进入管理办法密集修订期，出资比例、返投比例、返利政策等受到较多关注。国家层面，2020年，财政部印发《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，就加强注资预算约束、提高基金使用效能和推进基金有序运营作出了六方面详细规定。地方层面，浙江、山东、江苏、青海、河北等地，结合新形势和新要求，分别对已出台的政府文化产业基金管理办法进行了多方面优化调整。比如，河北省、温州市等将子基金的返投规定下调至原母基金出资额度的1.5倍。
1989-2014年是政府文化产业基金探索发展阶段。这一阶段，中央政府推动了以拨款形式成立基金对文化事业进行支持。比如，1989年成立的中国电影基金，是我国第一只以基金形式运作的文化产业专项资金范畴的基金。2003年，通过清理整顿各类基金，并借鉴国内外成功案例经验，成立了国家艺术发展基金。2007年国家出版基金成立，是财政资金以私募股权形式投资迈出的关键一步。
2015-2017年是政府文化产业基金规范发展阶段。财政资金、金融资本、社会资本紧密结合，以“小出资、大杠杆”的优点受到了各级政府的大力推崇。政府文化产业基金出资人以本地机构为主，具有显著地理邻近特征，但城市间合作出资参与逐渐增多。整体看，深圳、苏州两地政府文化产业基金运作更加市场化，吸纳了较多私人直接参与基金设立。
2018年至今是政府文化产业基金优化整合阶段，各地不断推进存量基金精耕细作。在历经2015和2017 年的高速增长后（图2），基金增量有所放缓。福建、浙江、重庆、贵州等地陆续探索对存量政府文化产业基金的统筹管理，通过归集分散资金、聚集投资重心等方式提升财政资金利用效率。相关数据显示，2010-2020年，中国大陆地区共设立政府文化产业基金235只，其中155只共披露资金规模8232.17亿元。平均单只基金的募资金额达到53.11亿元，高出全部文化产业基金平均募资金额18.42%（图3）。
政府文化产业基金兼具“政策导向”与“市场运作”双重属性，强调利用政府“有形之手”发挥财政资金的引导与放大作用，克服初创企业与产业薄弱环节股权融资“市场失灵”问题。政府文化产业基金主要有契约型、合伙型和公司型三种，其中有限合伙型以灵活的优先劣后级利润分配结构③与税收操作方式，成为最常见的组织形式。近年来，新设立的政府文化产业基金多以母子双层结构为主，最大限度地撬动了社会资本投入。在运作模式上，政府文化产业基金多采取参股、跟进投资及融资担保方式，提供资金支持、管理咨询、资源导入和产业整合等服务，促进了文化企业跨区域、跨行业改制重组与并购，提升了文化产业竞争力。
我国政府文化产业基金面临的主要问题
后资管新规时代，募资难、社会资本缺位制约了政府文化产业基金的发展。随着大量政府文化产业基金进入退出阶段，投资布局和定位不合理、基金政策目标交叉重叠等问题逐渐暴露。
随着宏观政策不断收紧，客观上缩减了财政、金融机构可投入于政府文化产业基金的资金规模。2018 年，人民银行等四部委印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，要求消除多层嵌套和通道、禁止资金池业务，加大了银行、保险等机构资金进入政府文化产业基金的难度。近年来，经济进入下行期，通过财政预算扩容资金或通过财政存量资金结构调整扩张规模的难度增大。2019 年，国务院出台《政府投资条例》，明确要求“不得违法违规举借债务来筹措政策投资基金”，加强了对政府资金的预算约束。受制于地方高负债和减税降费的要求，基金募资情况明显下滑，基金实际到位规模远低于目标规模。调查显示，2018年-2020年新增政府文化产业基金总募资规模分别同比下降了73.36%、29.14%、22.57%。
从空间分布看，西南、西北和东北欠发达省区受地方产业基础、市场培育和相关政策的影响，如企业行政隶属关系交纳所得税的差异等，在政府文化产业基金设立数量、募资规模、吸引资金入股频次等方面明显落后，一些地方甚至在一般意义上最热门的影视、动漫、互联网、户外旅游等领域未能得到有效覆盖④（图4）。从功能建设看，我国政府文化产业基金大多是单打独斗，为参股成立的子基金及其投资的文化企业注入的资源和投后服务有限。比如，在政策性担保、风险补偿等领域尚未取得实质性的进展。一些地方设立了小微文化企业贷款风险补偿专项基金，但普遍规模偏小，由于担心国有资产流失和被问责，存在补偿范围偏窄、补偿比例弹性过大、兑现流程繁琐等问题。
从投资领域看，基金管理人因担心承担国有资产流失的责任，常常偏离政策性、引导性的功能定位，与市场争利，竞相追逐投资短期变现能力强的项目。资本热钱效应导致部分行业优质项目一级市场的溢价率接近二级市场，而基础性和公益性文化项目，以及中下游产业链端的文化企业难以得到基金的有效支持。从投资轮次看，由于存续周期短及项目投资风险的不确定性，政府文化产业基金更多参与B轮或C轮融资（图5、图6）。在两层“委托—代理”框架下，信息不对称常常诱发“道德风险”与逆向选择，比如，基金管理层基于业绩和高额回报的追求，投资标的集中于相对成熟、经营稳定的大中型文化企业或者“短、平、快”的中后期项目。
基金投资亏损及收益让渡的尺度不明晰，缺乏损失核销机制，项目亏损面临不能对冲的风险。投资收益分配机制不能发挥差异化引导与激励的政策导向，而且基金的利益让渡与国家规定“公司制企业应坚持同股同利原则向投资者分配利润”的要求相背离。为了完成政策目标，一些地方设置了严苛的返投比例等限制，导致其对于优秀基金管理人的吸引力下降，而在实际操作中基金管理人会巧妙避开这些限制，使其流于形式。由于退出渠道有限，致使股权形态难以转换成流动性的现金收益，无法及时兑现资本升值，或避免与降低投资亏损。调查显示，2013年IPO重启以来，国内文化产业基金的股权投资通过IPO或并购退出的占比极少。一些基金退而求其次，选择能短期内有回报收益的单个电影、电视节目、文艺演出方面的投资。
政府文化产业基金归属为私募股权或创业投资类基金，不仅要契合国家发改委的监管规定，还要满足证监会与中基协的相关要求。但国家发改委、证监会根据不同的上位法和监管理念，对基金的性质、基金与投资者之间的法律关系、以及基金管理人的责任义务作出了不同的规定。《公司法》第二十四条将有限责任公司股东限定在50个以内，在降低出资人和股东责任的同时，对文化产业基金规模的扩大形成掣肘。公司制基金公司适用先税后分的纳税要求，面临“双重征税”的问题。《信托公司私人股权投资信托业务操作指南》对信托型文化产业股权投资基金的开展有诸多限制，比如，要求信托公司而非投资顾问管理事务，对投资顾问资质要求高，抬高了开展PE业务的门槛。
政策建议
政府文化产业基金要回归引导性、服务性功能，将基金运营中的市场问题交给市场解决。同时，各级政府要在顶层设计的大框架下，强化基金治理，积极整合存量基金，审慎规划新设基金，合力提升财政资金使用效率。
强化对财政出资的统筹调配，可借鉴美国国家艺术基金的分权管理经验，通过以奖代补“扶强扶优”，对投入力度大、工作成效显著的各级政府文化产业基金给予重点支持。完善社保基金、养老基金、家族信托、慈善捐赠等长线资金投入机制。广泛吸收海内外资本、PE/VC、主权财富基金等风险承担能力更高的投资主体进入。规范商业银行等传统金融机构的资管、投行等非银金融业务，支持其通过表外资产或投贷联动模式为各类政府文化产业基金提供融资，发展咨询、管理、监督等中间业务。鼓励小贷公司、担保公司、融资租赁公司、互联网金融公司等准金融机构通过参股出资，更深程度地参与到政府文化产业基金项目中来，向区域或相关产业的整合金融业务拓展。
做好规划和顶层设计，加强中央与地方统筹协作，结合中西部、西北和东北等尚未形成文化产业基金集聚地区的产业基础及战略目标，适度放开政府出资占比要求，并适当降低基金杠杆率。统筹国家艺术基金、国家出版基金、电影基金等中央原有以子行业划分的各类基金，整合财政拨款、部门资金组建文化产业发展母基金。利用母基金参股吸纳其他金融机构、龙头企业、社会资本等共建文化产业资金池，搭建架构灵活、全方位、多层次的政府文化产业基金体系，着力填补市场失灵领域。比如，适时设立国家小微文化企业贷款风险补偿子基金、文化产业融资担保子基金、文化产业风险投资子基金，有效发挥增信、风险缓释和产业引导功能。
中央政府文化产业基金主要承担全局性事项的投入责任，比如，维护国家文化安全、加强文化遗产保护、支持面临公共融资风险并且具有明显市场外溢性的领域等。文化产业主管部门要综合运用大数据、云计算、物联网、平台经济等新技术引导地方基金投资方向。省级及以下基金以引导更多金融机构与社会资本投入为核心，对文化产业链上下游深耕细作，就初创期、成长期、成熟期的企业占比作出科学设置，为产业发展提供各种战略资源和投后增值服务。可借鉴以色列政府引导基金（YOZMA）的经验，通过针对性的让利来实现政府的政策诉求。比如，对于具有战略性意义，市场热度不高的项目，允许参股社会资本在被投企业进入成熟期后，按照一定收益比例回购政府资本持有的股份，以激励基金“投本地、投早期”。
构建政府监管、社会监督、行业间自律三位一体的文化产业基金监管体制。倡议文化产业基金企事业单位发起设立“文化产业基金协会”，通过制定“文化产业基金行业守则”，建立诚信筛选机制，防范委托代理风险。综合评估基金经济社会效益、政策导向性和财政资金的放大效果，建立包含评价指标、方法和评价结果分析等的标准化绩效考评机制。对运营绩效低下的基金项目，及时整改并清理结存资金，国资部门对基金跟投的清算项目进行核销。通过出台尽职免责机制、完善容错机制、拓宽返投认定比例、设立基金风险准备金机制，鼓励基金管理人“敢于投资、积极管理”。完善多层次资本市场建设，重点推进区域性股权市场股权投资和创业投资份额转让试点，拓宽基金退出渠道，加强退出后资金流向监管。
尽快出台《政府出资产业投资基金管理实施细则》，对基金设立、资金募集、财务管理、运行规则、日常监管、退出机制、绩效考核等方面作出具体规定。在此基础上，启动制定《产业投资基金法》，统一执法监管主体。结合各类政府产业基金在运行中的现实问题，进一步修订《公司法》《信托法》《合伙企业法》《保险法》《商业银行法》《商标法》《著作权法》，完善相关条款的解释和补充。对基金投资文化产业新兴领域、关键和薄弱产业环节、以及具有原创知识产权的产业项目予以财政补贴、低息政策性贷款和税收奖励。比如，在所扶持企业利润征税的前提下，对投资者的收益取消或减免二次征税。可借鉴新加坡经验，在风险投资类政府文化产业基金发展的最初五到十年内实行免税政策，在经营进入正轨后再实施财务减税政策。
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