工程建设项目刑事法律风险系列之“非法占用农用地罪” | 阳光干货
文/阳光时代（北京）律师事务所 张建来
一、 以案说法：某公司在水电项目建设用地中“少批多占”获刑
案情简介：2003年9月，被告人欧好茂等人为开发南洞乡西边山村小水江梯级电站，经汝城县水利水电局批复，汝城发展计划局立项，注册成立了汝城县东兴电力有限公司。
该公司先后与南洞乡西边山村、育才村、育林村签订了关于兴建小水江梯级电站征地及青苗补偿协议书，于同年11月9日开始动工维修扩建西边山通村公路，并成立项目部，公司授权被告人欧好茂为项目经理，由被告人欧好茂负责办理小水江电站建设工程项目的土地征用、电站筹建等所有事务。2003年12月，被告人欧好茂到湖南省林业厅办理了使用林地审核意见书后（面积为：0.62公顷），开始动工兴建电站，2007年6月，小水江电站竣工发电。
2008年10月，郴州市林业调查设计队对小水江水电站进行了鉴定，鉴定结果是：该电站共占用（使用）林地面积为10.6619公顷，其中，已办理林地使用手续面积0.6200公顷，全部为商品林地，未办理林地使用手续面积10.0419公顷（国家级公益林地2.1265公顷，商品林地7.9154公顷）。案发后，被告人欧好茂主动到汝城县公安局森林分局投案自首，交待了汝城县东兴电力有限责任公司在兴建水电站过程中非法占用农用地的犯罪事实。
2008年12月，湖南省汝城县人民法院开庭审理本案。法院经审理认为：被告单位汝城县东兴电力有限公司，违反土地管理法规，采用少批多占，非法占用林地，改变被占用林地用途，数量较大，造成林地大量毁坏，其行为触犯了非法占用农用地罪。被告人欧好茂作为汝城县东兴电力有限公司法人代表、项目经理，是公司实施非法占用农用地罪直接负责的主管人员，其行为同样构成了非法占用农用地罪。
法院判决如下：被告单位汝城县东兴电力有限公司犯非法占用农用地罪，判处罚金计人民币522178.80元（已缴清）。被告人欧好茂犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金计人民币15000元（已缴清）。
案例评析：本案是一起典型的非法占用农用地犯罪案件，被告单位汝城县东兴电力有限公司在开发建设水电项目中，采取“少批多占”的手段，非法占用农用土地，改变土地用地，造成林地大量毁坏，被告的违法用地行为触犯了我国刑法有关的规定，符合“非法占用农用地罪”的犯罪构成要件。
二、 法条解读
《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”非法占用农用地罪是破坏环境资源保护罪的一项罪名，正确理解该罪名，需要把握以下几点：
（一）违反土地管理法规是构成本罪的前提条件。本条中所指的“土地管理法规”含义非常广泛，包括土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法等法律，国务院颁布的有关土地管理的行政法规以及部门规章，地方有关法规等。
（二）只有非法占用耕地、林地等农用地才可能构成本罪，非法侵占其它土地的不构成本罪。“农用地”，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。“耕地”，是指种植农作物的土地，也包括菜地、园地。“林地”主要包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。非法占用建设用地、荒地等属于违法违规行为，可能承担相应的行政法律责任，但不构成犯罪。
（三）“改变土地用途”是构成本罪的要件之一。根据土地管理法的规定，土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。非法改变土地用途，是指未经依法办理农用地转用批准手续、土地征用、占用审批手续，非法占用耕地、林地、草地等农用地，在被占用的农用地上从事非农建设、采矿、养殖等活动，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途等行为。
（四）本罪是结果犯，只有非法占用的土地数量较大，造成耕地、林地大量毁坏的才可能构成犯罪。有关司法解释对非法占用耕地、林地、草原等具体认定标准分别作出了相关的规定，具体如下：
非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地进行非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
非法占用林地“数量较大，造成林地大量毁坏”，是指下列情形：（1）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（2）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（3）非法占用并毁坏本条第（1）项、第（2）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（4）非法占用并毁坏本条第（1）项、第（2）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。
非法占用草原“数量较大”，是指改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的。非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（1）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（2）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；（3）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；（4）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；（5）其他造成草原严重毁坏的情形。
三、 防范要点
在重大工程建设项目中，建设单位应当从以下几个方面防范用地刑事法律风险：
（一）高度重视用地领域的刑事法律风险。在重大工程建设项目中，土地违法违规现象时有发生，但作为项目建设单位，往往意识不到其中可能存在的刑法法律风险。近年来，土地管理部门对于重大建设项目中的土地违法违规行为的查处力度越来越强，同时，司法机关对于非法占用农用地的犯罪行为的打击力度也越来越大，越来越多的建设单位或个人因非法占用农用地的犯罪行为受到法律的制裁。项目建设单位应当充分认识到非法占用农用地，不仅是严重的违法违规行为，还可能构成刑事犯罪。
（二）在项目建设中，严格按照土地管理有关规定履行用地审批程序。违反土地管理法规，占用农用地是构成非法占用农用地的前提条件。防范非法占用农用地罪最为有效的措施是严格按照土地管理有关法律法规，办理项目建设用地审批手续，特别是对于涉及占用大量耕地、林地、草原等农用地的，应当尤为重视，不得抱有有任何侥幸心理，杜绝“先占后批”等违法违规行为。
（三）严格按照用地审批要求用地，不得“少批多占”，不得随意改变土地用途。“少批多占”是一些项目建设单位在土地占用时常用的手段，在审批用地范围以外占用农用地，用于项目建设，造成农用地大量毁坏的，属于犯罪行为。另外，项目建设单位应当严格按照审批的土地用途使用土地，不得随意改变土地用途，毁坏农用地。
（四）妥善处理与土地权益人之间的用地纠纷。项目建设单位在占用农用地时，往往会损害土地权益人的利益，建设单位应当依法对土地权益人进行补偿，一旦双方就补偿问题无法达成一致，极容易引发纠纷，甚至发生群体性事件。在此情况下，一旦项目建设单位存在违法占用农用地的行为，将可能因此引发刑事法律风险。因此，项目建设单位依法开展占地补偿工作，正确处理与土地权益人之间的纠纷，尤为重要。
最后，需要特别提示的是：项目建设单位不得以营利为目的，将项目建设用地非法转让、倒卖土地使用权，否则将可能构成“非法转让，倒卖土地使用权罪”，承担刑事法律责任。
张建来：阳光时代（北京）律师事务所 项建业务部律师
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