企业复工后出现确诊病例，就得全面停工停业吗？
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前言
国务院2020年1月27日发布的《国务院办公厅关于延长2020年春节假期的通知》（国办发明电〔2020〕1号）延长2020年春节假期至2月2日，2月3日起正常上班。随后，各省、自治区、直辖市政府均依据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》和重大突发公共卫生事件一级响应机制发布了延迟复工开学的通知。以上海市的通知为例，均规定除涉及重要国计民生的企业外，上海市区域内各类企业不早于2月9日24时前复工。2月3日以来各地企业按照各省、自治区、直辖市所规定的复工时间陆续复工。
但我们注意到，一些地方政府出台“土政策”，要求复工企业签署疫情防控承诺书，承诺“在复工后一旦发现确诊病人，企业第一时间全面停业停工，同时要求企业落实密切接触者集中医学隔离观察的场地，隔离期间所产生的费用均由企业承担”。那么，地方政府要求复工企业做出上述承诺是否有法律依据呢？
一、要求企业复工后发现确诊病例就必须全面停业停工，是否有法律依据？
如果企业在复工后，在已复工员工中发现确诊病例，依据《传染病防治法》规定，企业首先应当履行报告义务，同时必须在疾病预防控制机构的指导下或者按照其提出的卫生要求，对被传染病病原体污染的污水、污物、场所和物品进行严格消毒处理。
与此同时，企业所在地的县级以上人民政府还可以根据疫情防治需要采取如下措施：
依据《传染病防治法》第四十一条的规定，县级以上人民政府可以对已经发生确诊病例的场所或者该场所内的特定区域的人员实施隔离措施，并同时报上一级人民政府同意。
依据《传染病防治法》第十二条的规定，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取封闭可能造成传染病扩散的场所以及停工停业等紧急措施，并予以公布。
可见，在企业复工人员出现了确诊病例的情形下，为了防止疫情扩散的行政管理目的，县级以上人民政府依据《传染病防治法》可以对发生确诊病例的场所和人员进行隔离，可以在履行批准和公告程序的前提下要求企业停工停业或者封闭可能造成传染病扩散的场所。这些措施均可能导致企业部分或者全部无法正常经营。
依据行政法的重要原则——比例原则，县级以上人民政府在做出采取上述紧急措施的决定时，应当保障实现行政管理目的和保护行政相对人权益之间的平衡，应当将行政决定对企业正常生产经营权益造成的不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，即行政机关为实现行政目的，在有多种手段、多种方法、多种途径可供选择时，应选择其中对相对人“最小损害”的手段、方法和途径。
[1]《行政法》. 姜明安著. 北京大学出版社. 2017年6月第1版. 第360页
全国人大常委会法工委2月10日在回答疫情防控相关法律问题时也提出，采取疫情防控措施必须主体适格、措施适度。所谓主体适格，也就是说防控措施只能由政府及其相关部门依法实施，······所谓措施适度，即根据法律规定，各级政府及其部门采取的疫情防控措施，也要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
对政府的建议
假设企业复工后出现确诊病例，建议企业所在地县级以上人民政府根据疾病预防控制机构提出的疫情控制方案决定是否对企业采取隔离、封闭或者停工措施，在有多种选择的情况下应尽量选择对企业正常生产经营的合法权益的不利影响尽可能小的方案，不可任意地将“停工措施”扩大理解为“企业全面停业停工”，将“封闭可能造成传染病扩散的场所”不加辨识地理解为“封闭整个厂区或者办公区”。比如仅隔离确诊病例曾经活动或者接触过的车间、办公室或者场所，而不是隔离或者封闭整个厂区、办公区。
对企业的建议
为了避免复工后出现确诊病例，企业应当按照各地延迟复工通知要求及国家卫生健康委员会发布的相关疫情防治指引等，做好复工员工的卫生防疫和健康防护工作。以上海市为例，《上海市人民政府关于延迟本市企业复工和学校开学的通知》要求各相关企业和学校要强化主体责任，针对确因工作需要近期返沪的人员，各相关部门和所在单位要加强检疫查验和健康防护，所在单位要及时报告相关信息，对来自或去过疫情重点地区的人员一律严格落实医学观察、隔离等措施，做到全覆盖。针对企业复工应采取的卫生隔离措施，可参考本所王盛智律师撰写的文章《疫情之下，企业复工卫生防控管理建议汇总》。
除此之外，我们还对企业做出如下建议：
（1）企业在制定复工方案时，应综合考虑疫情防治需要和生产经营功能对生产经营场所进行分区管理。
各分区的员工之间应当避免任何不必要的人际接触，如开会采用视频或者电话会议；就餐可将餐食送到各车间，车间工人在各自车间休息室就餐；企业还可根据车间或者开放式工作场所的空间特点，将车间划分为若干疫情防治区域进行管理，避免“一损俱损”的情况出现。
（2）企业在制定复工方案时应当考虑如果出现疑似症状、疑似病人等紧急情况时的应急方案，避免疫情扩散。
应急方案应包括设立临时隔离间、指定疫情报告负责人、制定疫情报告程序以及应急联络方式等。企业应当对应急方案进行培训，可行时进行演练。
（3）企业可为中等感染风险以上的复工员工购买包含新型冠状病毒肺炎的意外险、医疗保险等保险产品，分散风险。
依据银监会人身险部2月3日下发的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控人身保险服务工作的通知》中要求各人身保险公司“适当扩展保险责任，在疫情防控关键期发挥保险保障作用”。根据上海证劵报截止2月6日的不完全统计，已有14家险企宣布扩展旗下部分产品保险责任，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入保障范畴。进行责任扩展的主要是意外险和重疾险。意外险主要是增加了因新型冠状病毒感染的肺炎导致的意外身故、伤残保险金。
[3]14家险企扩展意外险重疾险保险责任 新型冠状病毒感染肺炎被纳入保障.新华网http://www.xinhuanet.com/finance/2020-02/06/c_1125536946.htm. 2020年2月12日最后一次访问
（4）复工企业如发生了确诊病例，所在地县级以上人民政府对确诊病例发生的场所采取隔离、封闭或者停工措施时，企业应配合政府依法采取的措施，同时积极与政府沟通和协商，在保证疫情不扩散的前提下尽量降低上述措施对企业正常经营的影响。特别提请注意，依据《突发事件应对法》第六十六条的规定，单位或者个人违反该法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
二、要求企业落实集中隔离场所并承担相关费用是否具有法律依据？
依据《新型冠状病毒感染的肺炎可疑暴露者和密切接触者管理方案（第二版）》，工作场所导致的密切接触者主要有两种情形：
与病例近距离工作；
与病例乘坐同一交通工具并有近距离接触，比如乘坐同一辆班车。
如果企业复工员工中出现确诊病例，根据上述密切接触者的判定标准，企业尤其是劳动密集型企业极可能会出现为数不少的密切接触者。
依据《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案（第二版）》，县（区）级卫生健康行政部门负责组织、协调密切接触者的追踪和管理。对确诊病例的密切接触者实行居家或集中隔离医学观察，密切接触者医学观察期为与病例末次接触后14天。
同时，《新型冠状病毒感染的肺炎可疑暴露者和密切接触者管理方案（第二版）》也明确对确诊病例的密切接触者优先采取居家隔离医学观察，无法居家隔离医学观察的密切接触者，可安排集中隔离观察。
我们经法律调研并未发现密切接触者的集中隔离场所及其相关费用由哪一个机构提供的具体规定。仅《传染病防治法》规定，在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障，但并未规定集中隔离场所及隔离期间产生的相关费用的经费来源。
除此之外，与此次疫情防治经费相关的法律规定如下：
《传染病防治法》第六十条第一款规定，县级以上地方人民政府按照本级政府职责负责本行政区域内传染病预防、控制、监督工作的日常经费。
《突发公共卫生事件应急条例》（2011修订）第六条第一款规定，县级以上各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算。
《突发事件应对法》第三十一条国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。
综合上述法律调研结果，此次疫情当前，无论是筹措经费还是落实集中隔离措施，由县级以上人民政府保障落实集中隔离场所并承担因此产生的费用更符合上述法律规定的立法本意。企业自愿将自有房屋或者设施作为集中隔离场所的情况不在此次讨论之列。
如地方政府做出要求企业落实集中隔离场所并承担因此产生的费用的行政行为，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，原告（即行政相对人）申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
对政府的建议
依据《突发事件应对法》和《传染病防治法》的规定，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。因此，如果县级以上人民政府出于疫情防控的需要，确实需要将单位或者个人所有的房屋或者设施等作为集中隔离场所的，应当按照法定程序实施临时征用，并依法给予企业补偿，能返还时应当及时返还临时征用的场所、设施。
对企业的建议
（1）复工企业一定要切实加强对复工员工的卫生防疫和健康防护，对来自或去过疫情重点地区的人员一律严格落实医学观察、隔离等措施。
（2）复工企业一旦发现疑似病人，应当立即报告疾病预防控制机构，同时必须在疾病预防控制机构的指导下或者按照其提出的卫生要求，对被传染病病原体污染的污水、污物、场所和物品进行严格消毒处理。
（3）依据《传染病防治法》的规定，员工作为密切接触者被隔离期间，企业不得停止支付其隔离期间的工作报酬；如企业违反《传染病防治法》的规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。
综上，部分地方政府在企业复工时，要求企业做出“在复工后一旦发现确诊病人，企业第一时间全面停业停工，并落实密切接触者集中医学隔离观察的场地，隔离期间所产生的费用均由企业承担”的承诺并无法律依据。
截止本文发稿前疫情形势出现了积极变化，防控工作取得了积极成效，当前疫情防控工作到了最吃劲的关键阶段。我们非常理解各地政府对疫情严防死守的决心，但越是在非常时期，越考验政府依法行政的能力，统筹做好疫情防控和经济社会发展，既是一次大战，也是一次大考。在疫情防治的关键时期，分类有序推动企业复工复产企业是维护企业信心、稳定社会情绪、保障经济社会正常运行的必需。我们期待各级人民政府坚持依法行政的原则，在防止疫情扩散的前提下保护企业复工复产的合法权益，积极引导企业科学防疫，打赢疫情防治和恢复生产这两场战役。
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文 / 王璐
阳光时代环境与资源业务部
高级顾问