智子拜登，“锁死”科技巨头？ | 巨头政经观察系列⑦

Original 刘典刘典 2023-03-24

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导读：美国总统拜登在《华尔街日报》上的一篇“共和党人和民主党人，联合起来反对大型技术滥用”的文章点燃美国的科技和政治圈。在美国科技监管两年来“雷声大雨点小”的态势之下，拜登今年究竟是不是要动真格的了成为热议话题。目前美欧对于科技监管纷纷亮起了红灯，而中国却在此时突然亮起了绿灯，对平台经济放出积极信号。全球数字监管政策俨然呈现一种周期错位的局面。而正是这样的局面，或许正是我们最大的“时与势”。‍‍‍‍‍

当地时间1月11日，美国总统拜登在《华尔街日报》上发表了一篇评论文章，敦促民主党人和共和党人齐心协力，通过国会上强有力的两党立法来进一步加强对于大型科技公司的监管，追究大型科技公司的责任。两天后，中国央行金融管理部门宣布蚂蚁集团等14家大型平台企业整改已基本完成。一边是美国总统拜登的科技监管“大字报”，另一边是中国释放平台经济的积极信号。

一边红灯，一边绿灯。情况与两年前拜登刚上任时相比发生了翻天覆地的变化。虽然一直以来拜登试图推进美国对于科技巨头的立法监管，但成效甚微。2023年刚开年，拜登迫不及待地再次释放了对于科技监管的红灯信号。在美国、中国和欧盟新一年的政策调整下，未来数字经济的全球格局或将迎来一次新的调整。

图片来源：《华尔街日报》

1 拜登的科技监管“大字报”

拜登的专栏文章发表于《华尔街日报》，文中用词之激烈，态度之坚决，令人吃惊。拜登在文中首先罗列了大型科技公司和平台的“十宗罪”，包括肆意收集大量用户数据、出于牟利为目的不道德将数据用于实验、通过极端和两极分化的内容吸引用户、包容像是非法网络跟踪和性内容等犯罪行为、运用支配地位优势排挤竞争对手、破坏市场竞争和发展、扼杀科技领域的技术和商业创新等等。随即，拜登开始阐述他上任两年来的科技政策原则。

一是通过严格的联邦保护来保护美国人的隐私。包括对公司如何收集、使用和共享个人数据进行更加明确限制。二是使大型科技公司对其传播的内容和使用的算法负责。比如推动《通信规范法》第230条的改革，该条一直以来保护科技公司免于对其网站上发布的内容承担法律责任。三是再一次促进科技行业的竞争，打破原有的垄断。包括出台反垄断立法、提高反垄断机构的预算等。最后，拜登的文章落脚到号召国会两党议员齐心协力推动监管立法上。

拜登的这篇文章一经发表，立马受到各界人士的关注。CNN的一篇后续报道对此回应道，“随着国会进入党派控制的新阶段，两党科技立法的前景可能已经黯淡，尤其是在反垄断问题上。”福布斯的报道则认为，拜登敦促两党通过立法控制科技巨头的原因实际上是因为共和党最近在一个科技调查中指控拜登存在权力滥用问题。而其他人士则认为，如果拜登的设想得以实现，也可能不全然是对于大型科技企业的坏消息，苹果公司一直以来就是通过高标准的隐私保护条款维持其生态垄断地位。

图片来源：福布斯

实际上，这篇文章并不是拜登的一时兴起。拜登推进美国联邦层科技强监管的故事早从两年前就已经开始了。

2 愈加强烈的监管信号

推动科技强监管一直是拜登政府的主要政治议程之一。近年来，美国对于科技监管立法一直处于一个加强态势，但始终没有突破一个红灯的临界点。2020年7月，美国国会针对Facebook、亚马逊、谷歌和苹果举行反垄断听证会，拉开美国针对科技巨头的监管强化帷幕。2021年，拜登接过强化监管接力棒。

美国国会随后推出了诸多反垄断草案，包括《美国创新和选择在线法》、《开放应用市场法案》等。但美国司法和立法端对于科技巨头的保守声音声量很大，因此在联邦层面美国对于科技强监管迟迟没有重大的实质性突破。在隐私立法方面，2021年3月，民主党参议员Schatz重新引入2018年《数据保护法》（DCA）。2022年6月，两党议员（Pallone & Frank & Wicker）提出《美国数据隐私和保护法案》（ADPPA），强调受管辖实体的“忠诚义务”。2022年9月，白宫举行技术平台听证会，针对隐私收集、使用、转移、保存以及定向广告提出原则性要求，特别强调对地理、健康等敏感数据的保护。不过最终在立法问题上两党议员始终未能有统一意见，导致法律未能出台。

在平台责任方面，美国过去两年的做法则更像是“雷声大雨点小”，早早地提出了问题，但迟迟没有动作，像欧盟式一揽子平台责任的规则和法律，更是没有发生。在有关230条的平台责任问题上，两党就对于保守主义言论、极端言论、仇恨和暴力言论存在巨大的争议分歧。一方担心平台过度审查保守主义言论，伤害言论自由，另一方则担心暴力言论对于社会的危害。2020年10月，民主党提出《数字市场竞争调查报告》和多项反垄断立法提案，引入“数字守门人”的理念，可惜最后都无疾而终。

两年以来，司法上的实践快于立法抉择，已经有所进展。Gonzales v.Google案已引起最高院的关注，多个共和党州也出现法院判决平台要为内容负责的情况，只可惜后被上级法院推翻。尽管目前230条款并无变更，但Facebook自2019年以来已加大对于内容安全体系的建设，亚马逊这两年也明显加大了商品召回力度。

目前两党在多个领域已经达成了部分共识和和解，立法环境逐步成熟。两年来，拜登成功地将限制和监管科技巨头塑造成了一个符合两党共识的议题。特别是在隐私保护和平台责任两个问题上，两党的共识逐步扩大，共和党逐渐承认隐私保护，寻求隐私保护和产业发展之间的平衡，与民主党温和派之间的观点逐步靠近。而本月早些时候，民主党参议员Amy Klobuchar和共和党众议员Mike Gallagher在NBC的媒体见面会上共同表达了对科技立法改革的支持。Klobuchar呼吁修改《通信规范法》第230条。两边都支持缩小第230条所规定的范围，包括在设计儿童剥削的相关内容方面加强对科技公司的责任追究等。

虽然联邦层面的立法迟迟没有结果，但过去两年拜登加强监管的趋势明显，目前立法时机趋于成熟，随着拜登在政治层面的妥协和协商，未来或许能迎来富有实质的立法。

3 美国“红灯”停，中国“绿灯”行

目前来讲，美欧在数字经济监管政策上都纷纷打出红灯，呈现监管向左的趋势，而同期的中国则在经历一段整改期后打出绿灯，呈现监管向右的趋势。因此中美欧三大数字经济体实际呈现出了一种监管政策周期错位的态势，这将对美国国内和全球的数字经济产业格局产生深远的影响。随着美国走向监管向左的周期，首先就会对其国内产生产业和权力格局的两方面影响，进而影响国内和外国的科技企业。可以从三个角度来考虑未来周期错位的影响。

图片来源：来自网络

一是将对关联数字经济产业的利益分配和美国权力格局产生影响。长期以来，美国科技巨头拥有强大的市场支配地位，而大资本与技术的结合使他们在国会山和白宫都有极大的影响力。而拜登的反垄断和强监管的政策，可能会对原本对数字经济产业上下游的利益分配进行一个重新调整。像Meta和Google这样的公司可能会因此面临更大的困难，也有可能失去垄断地位，但像苹果这样的公司则面临或好或坏更多的不确定性。硅谷的初创公司和小企业或许能因此获得新的发展机会。

同时，拜登强监管或许也会对华盛顿的权力格局造成影响。一直以来，硅谷的科技巨头都是民主党的坚定支持者，所以有人提出拜登的强监管政策可能会令他们重新反思自己的支持对象。另一方面，受到硅谷凛冬和强监管等多方面的影响，硅谷的科技巨头可能会减少自身的实际影响力和权力。

二是美国趋严的监管政策也会对外国企业产生同样深远的影响。在拜登目前着手推进的多方面监管政策中，如隐私保护和平台责任的内容，对于外国公司同样起到约束作用。并且，在美国人的眼里，隐私保护和平台责任或许对于Meta和Google这种美国公司是一把双刃剑，但是对于外国公司绝对是一把有力的制约武器。

因此，从这个角度说，未来在美中国企业的政策风险也会急剧提升。目前TikTok就已经受到美国社会和立法层面关于隐私保护问题的拷问。拜登对于隐私保护强监管政策的出台，势必会提高美国的要求和标准，加剧中国企业目前在美的政策风险。

三是各国数字经济监管和发展的周期错位下，中国迎来“时与势”。2023美国再次打出红灯信号，欧盟则保持对于大型科技企业强监管下的红灯态势，而中国则进入常态化监管的绿灯时期，重视大型科技企业在经济中的作用和所扮演的角色。

2022年二十大报告中提到要“打造具有国际竞争力的数字产业集群”，2023经济工作会议上提出“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”种种信号表明中国已经先一步美国和欧盟进入数字经济治理、监管和发展的一个新周期。

同时，当前全球数字经济结构性调整和周期错位的背景恰恰也是中国数字经济发展的机遇和窗口期。未来中国平台企业大概率会经历国际竞争中的各种惊涛骇浪，尤其是来自美欧监管高压和恶意指控的风险。因此中国的错位，一方面是加大对内自身的高速发展和建设力度，另一方面就是加大对中国企业国际竞争中的支持。1月13日，经过近两年的整改，央行金融管理部门宣布蚂蚁集团等14家大型平台企业整改已基本完成，未来发展和规范并重的政策将更好地支持平台经济健康发展。

图片来源：《北京日报》客户端

与两年前相比，当前的全球数字经济格局已经发生了翻天覆地的变化。而拜登在《华尔街日报》的文章“共和党人和民主党人，联合起来反对大型技术滥用”实际上也印证了这种变化。未来可能不仅是美国国内的数字经济格局和监管会发生实质性的变化，欧盟和中国的产业和企业势必也会受到不同程度的影响。面对当前监管政策周期错位的趋势，中国更需要把握好来之不易的“时与势”。

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