“十万亿”落地 财政仍有更大想象空间
导读
11月8日，财政部部长蓝佛安在十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上介绍了三项财政措施：在压实地方主体责任的基础上，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务；从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。这一方案已经通过了十四届全国人大常委会的审议。
市场期待的“十万亿”增量政策终于落地。
今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。
蓝佛安说，通过上述三项措施，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞表示，整体而言，本次债务置换方案基本与市场预期一致，有助于缓释短期流动性风险、优化政府债务结构、提振市场情绪，助力“一揽子化债”的推进。3年6万亿元置换额度和5年4万亿元专门化债额度，一方面有助于减轻一次性集中大规模置换对金融市场的冲击、维护金融市场稳定；另一方面也给地方资金安排使用留下一定冗余度，有助于地方根据未来几年的实际需求合理安排置换资金使用节奏，提高资金使用的灵活性和实际效益。
与10月12日在国新办发布会中的表述一致，蓝佛安在本次发布会中再次表示，目前中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。目前财政部门正在积极谋划下一步的财政政策，加大逆周期调节力度。
这些可能的空间包括“积极利用可提升的赤字空间”“扩大专项债券发行规模”“继续发行超长期特别国债”“加大力度支持大规模设备更新”“加大中央对地方转移支付规模”。
10月12日，财政部部长蓝佛安在国新办新闻发布会上表示：“为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务……需要强调的是，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。”
不到一个月，政策额度“露面”。11月8日，蓝佛安在上述发布会中表示，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。此外，从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元，直接增加地方化债资源10万亿元。
东方金诚首席宏观分析师王青认为，安排10万亿元地方政府专项债置换隐债，基本符合市场预期。化债力度明显加大，将有效减轻地方政府偿债压力，释放稳增长动能，也意味着今年化债力度将比去年显著增加，能够有效对冲今年地方政府土地出让金收入下滑带来的偿债风险。同时这也表明在2024年至2026年，每年地方政府可“腾出”约2.8万亿元的化债资金，用于稳增长和巩固“三保”，大约相当于2023年GDP总量的2.2%。
地方政府专项债限额上调后，王青判断，今年年底前有可能至少新增发行1.6万亿元的专项债，用于置换到期隐债，这意味着11月和12月将再度出现政府债券发行高峰。
蓝佛安在发布会上说，当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着化债工作思路作了根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”的作用。
袁海霞表示，当前地方债务风险核心在于流动性问题，化债并不等于要将债务清零，而是要保持债务的可持续滚动，通过地方政府债券置换存量隐性债务，有助于缓解地方政府及城投企业短期偿债压力，特别是阶段性缓释部分区域的流动性风险，提振市场信心。在地方财政持续承压的背景下，较大规模置换有助于减轻地方化债压力，地方可将有限的财政资源腾挪用于经济建设、“三保”等，缓解化债带来的“收缩效应”。
蓝佛安在上述发布会中表示，目前我国中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。目前财政部门正在积极谋划下一步的财政政策，加大逆周期调节力度。这也意味着未来财政政策仍有想象空间。
蓝佛安在发布会上也提到，结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策。一是积极利用可提升的赤字空间；二是扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例；三是继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设；四是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模；五是加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。
2024年《政府工作报告》提出，今年赤字率按3%安排，赤字规模达到4.06万亿元，专项债为3.9万亿元。
王青判断，这意味着2025年目标财政赤字率将从今年的3.0%上调至3.5%—4.0%左右，积极财政政策的空间进一步打开。这有助于有效应对各类潜在内外部冲击，加大财政政策逆周期调节力度。考虑到当前我国政府负债率远低于G20国家和全球平均水平，未来还有较大举债空间。由此，上调目标赤字率不会削弱我国财政可持续性，也不会显著增加通胀风险。