【律师视点】江波：雄安新区政府投资项目审批制度创新研究——以“一会三函”制度为视角
德衡律师集团高级合伙人
雄安新区自成立以来着力推进供给侧结构性改革，积极开展公共服务类建设项目投资审批改革试点，其中最为引人注目的当属“一会三函”制度。本文通过梳理“一会三函”制度的缘起及其在雄安新区的发展明确其制度内涵，在此基础之上通过与河北省政府投资项目的对比分析“一会三函”制度的创新之处、操作中的普遍问题及管理建议，旨在为理顺雄安新区政府投资项目审批流程、加强项目建设管理提出可供参考的思路。
一、一会三函制度的缘起
及其雄安之路
一会三函制度首创于北京城市副中心建设过程中。2016年8月5日北京市人民政府发布《北京市公共服务类建设项目投资审批改革试点方案》 ，积极开展公共服务类建设项目投资审批改革试点，着力推进北京城市副中心建设，标志着一会三函制度的诞生。一会三函制度的初衷是为北京城市副中心的加速建设保驾护航，在审批手续上尽量简化，充分体现政策工具的优势。
2017年4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立国家级新区河北雄安新区。雄安新区的设立，将承接北京非首都功能，探索现代城市发展道路，并推进京津冀协同发展，是“千年大计、国家大事”。为承接国家千年大计，按照党中央、国务院决策部署，紧紧围绕京津冀协同发展战略，坚持改革创新、大胆探索，坚持依法行政、稳妥推进，坚持简政放权、放管结合、优化服务，河北省人民政府着力推进供给侧结构性改革，积极开展公共服务类建设项目投资审批改革试点，与北京市一会三函制度不同，河北省人民政府提出了雄安新区独具特色的一会三函制度并在制度创新的实践中不断完善：
2019年1月4日，河北省人民政府印发《关于河北雄安新区建设项目投资审批改革试点实施方案》（下文简称“实施方案”）的通知，首次提出了要在雄安新区建设项目投资审批流程中试行一会三函工作制，一会三函流程完成后即可进行开工建设：“雄安新区区域内政府投资项目，在做好前期工作前提下，由雄安新区管委会召开会议，对具备条件的项目集中审议，确定投资项目建设计划，明确建设时序安排。有关部门根据会议要求先后分别出具项目前期工作函、设计方案审查意见函、施工意见登记函后，即可开工建设。”
2020年4月30日，河北雄安新区党工委管委会党政办公室印发《关于加强工程建设“四位一体”管理的意见（试行）》的通知，明确了“三函”归口负责单位为雄安新区公共服务局，一会三函流程结束后项目可以即时开工建设：“为提高审批效率，“三函”受理由公共服务局（政务服务中心）归口负责，项目完成“一会三函”流程后，即时开工建设。”
2020年12月22日，河北省雄安新区管委会关于印发《雄安新区政府性投资项目成本控制管理暂行办法》的通知：“新区本级政府性投资项目实行“一会三函”工作流程，经新区管委会会议审议通过后，依次获得前期工作函、设计方案审查意见函、施工意见登记函，并结合相关法定审批流程和程序开工建设。”
2020年12月31日，河北雄安新区党工委管委会党政办公室关于印发《雄安新区政府投资管理办法（试行）》的通知，在政府投资项目领域再次明确完成一会三函制度审批流程后项目即可开工建设：“新区管委会政府投资项目实行“一会三函”工作流程，即新区管委会召开项目决策会议集中审议，有关部门根据会议要求先后出具项目前期工作函、设计方案审查意见函、施工意见登记函后，即可开工建设。”
2021年3月26日，河北雄安新区党工委管委会党政办公室印发《关于进一步优化雄安新区工程建设项目审批流程的实施方案》（下文称《审批流程》），提出了一会三函制度要与国家现行法律法规的规定相结合，法定许可与一会三函制度要并联运行：“以‘宜证则证、容缺受理、函证结合’为原则，形成法定许可和‘一会三函’并联运行、同时审批的完整审批链条，实现政府投资类项目从项目立项到施工许可审批时限控制在30个工作日内。”
自此，一会三函制度在雄安新区走出了独具特色的创新之路，不仅做到了坚持改革创新、大胆探索，同时也做到了坚持依法行政、稳妥推进，将一会三函制度与国家现有法律法规并联运行，同时审批，简化了项目开工建设手续，在合法合规的基础上大大缩短了建设工程审批流程。
一会三函制度是为了加快项目投资及开工建设，将法定审批程序简化为一会三函制度四个环节的项目建设工作模式。
（一）“一会”是指市政府召开会议集体审议决策，其相关流程如下：
1、新区重大项目办在谋划和提出年度重点项目计划和投资计划时，要根据新区总体规划、片区控制详细规划、专项规划和社会经济发展需要统筹考虑，提出与财政资金相衔接的年度投资计划，由新区重大项目办组织编制项目预可行性研究报告，明确项目建设的必要性、主要建设内容（包含智能城市建设内容）、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措、生态环境影响及风险防控、社会稳定风险、社会效益及经济效益等内容。
2、自然资源和规划部门应及时提供能够支撑编制预可行性研究报告的规划条件，规划条件要科学充分论证和比选，同时要做好项目选址各类风险防控工作；新区自然资源和规划部门应及时提供能够支撑编制预可行性研究报告的规划条件，规划条件要科学充分论证和比选，同时要做好项目选址各类风险防控工作。
3、新区改革发展局对项目预可行性研究报告进行评审，对符合有关规定、规划选址明确、确有必要建设的项目，纳入新区年度投资计划统一管理。预可行性研究报告通过评审的，由改革发展局提请新区管委会会议集中审议。上述工作流程解决了项目入口的问题，通过集体会议审议，提高了项目建设决策效率和水平。
（二）“三函”是指项目前期工作函、设计方案审查意见函与施工登记函。
1、新区改革发展局根据新区管委会有关会议纪要出具前期工作函，项目单位据此开展可行性研究报告、勘察、设计招标等前期工作。
2、可行性研究报告获批，且设计文件达到要求深度的，可申请项目主体工程的设计方案审查意见函。
3、项目单位在确定施工单位、监理单位，并完成施工图备案的基础上按照告知承诺制的原则，由建筑师、勘察单位和建设单位作出承诺备案后，项目单位可申请施工登记函。
为了加强一会三函制度与常规审批流程的衔接，新区政府投资项目在可行性研究报告批复之前不得开展施工、监理招标，不予办理施工登记函；在竣工验收之前未办理完成各项法定审批手续的，不予竣工验收。据此，项目建设单位只需满足一会三函制度下四项前置条件即可开工建设，其他各项法定审批手续于竣工验收前完成即可。
三、雄安新区一会三函制度的
创新之处
一会三函制度是政府为了加快项目建设工作提供的一种新型工作模式，与北京市一会三函制度流程类似，其将项目开工门槛简化为四项，与河北省一般政府投资项目的审批流程相比，大大缩短了项目开工建设前期手续的办理时间（详见图二、图三）。笔者将对比北京市一会三函制度[1]、河北省常规政府投资项目审批流程[2]及雄安新区政府投资项目一会三函制度[3]审批流程的异同，总结提炼雄安新区一会三函制度的创新之处。
（一）着重一会三函制度与常规审批流程的并联运行
与北京市一会三函制度不同的是，新区文件一再要求一会三函制度与常规审批流程进行衔接，并创造性的提出了“以‘宜证则证、容缺受理、函证结合’为原则，形成法定许可和‘一会三函’并联运行、同时审批的完整审批链条”的相关概念，显示了新区政策制定者较强的法律意识和高超的立法技术。常规审批流程按照法律规定的基本建设工程审批程序进行，一会三函流程按照加快推进项目建设流程进行，两套流程同步推进。常规审批流程是完整的法定流程，一会三函流程在常规审批流程的基础上，解决加快开工建设的问题，两套流程各有侧重但又并行不悖。
图一：雄安新区政府投资项目审批流程
（二）精简审批环节
1.加快项目建设进度
在河北省政府投资项目建设常规审查流程中，各审批环节环环相扣，上一阶段的审批尚未完成，下一阶段的工作开展便无依据。但是在一会三函制度中，项目单位可依前期工作函申请办理建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见，组织编制可行性研究报告、环境影响报告书（表）、规划设计方案等前期工作。在项目可行性研究报告批复后可进行工程施工、监理的招投标流程。依法依规在保证招标投标工作质量前提下，允许招标人与潜在投标人协商确定与工程规模相匹配的投标文件编制时间，并允许项目单位依据建设规划设计方案审查意见办理开标手续。换言之，自项目立项至施工许可证颁发之前，一会三函制度重点关注项目建设的关键节点，在取得项目建设关键性审批文件后，项目前期重点工作如可行性研究报告的编制、环境影响评价、规划设计方案以及施工招标工作都可同步进行，最大限度的避开了项目建设过程中的制度性桎梏。
2.一定范围内取消单个项目的
前期评估审查
在常规审批流程中，项目前期手续的并联审批需要经过国土资源、文物、水务、环保、规划建设等多个部门，流程繁琐且审批时间长。而在一会三函制度下，对在雄安新区内控制性详细规划阶段和土地整理储备阶段，进行气象、矿产压覆、地震安全、交通、水务、文物等方面影响评估审查，且相关部门出具意见的，可取消单个项目的评估审查。
3.部分许可的容缺受理
在工程建设许可阶段，主要办理建设工程规划许可证核发和初步设计及概算审批，雄安新区相关文件允许对暂未取得建设用地规划许可证或建设项目用地预审与选址意见书的建设项目，建设工程规划许可证实行容缺受理，由行政许可主管部门通过内部资料共享方式补齐相关材料后，直接核发建设工程规划许可证。
在施工许可阶段主要办理建筑施工许可证核发，同步办理质量、安全监督备案手续。雄安新区相关文件也允许对核发施工许可证法定要件暂不齐全的项目，施工许可证实行容缺受理，建设单位可依据施工意见登记函组织开工建设，由行政许可主管部门通过内部资料共享方式补齐相关材料后，直接核发建筑工程施工许可证。
4.质量安全的承诺备案
在申请施工许可证阶段，项目单位在依法确定施工、监理单位，并完成施工图备案基础上，按照告知承诺制的原则，由建筑师、勘察单位和建设单位作出承诺备案后，项目单位可申请施工登记函，而无需进行众多部门的并联审批和公安消防备案，只需相关主体在规划建设局做出相关承诺并完成备案即可。
（三）简化审批流程时限
以河北省政府投资项目为例，自项目申请立项开始至取得施工许可证开工建设止，需要210个工作日（未扣除不同阶段可同步办理事项天数）；而在雄安新区范围内，政府投资类项目从项目立项到施工许可审批时限控制在30个工作日内，即使项目尚未满足施工许可证办理条件，也可以一会三函制度完成为由开工建设。从加快项目建设的角度，抓住了项目建设过程中的关键环节和必要前提。
图二：河北省政府投资项目审批流程
图三：雄安新区政府投资项目审批流程
四、一会三函制度的
不足之处及建议
（一）不足之处
1.容缺受理与现行法律法规的冲突
一会三函制度设计目的在于提高项目建设前期工作效率，加快项目开工进度。虽然雄安新区在制度设计中包含了与现行法律法规相结合的制度性要求，但新区制度允许在未取得施工许可证的情况下开工建设，可能与我国现行法律的规定存在一定程度上的冲突。按照我国相关法律法规的规定，建筑工程开工前，建设单位应当向建设行政主管部门申请领取施工许可证。但是一会三函制度下建设项目在未取得施工许可证之时可以开工建设，依据《建筑法》第六十四条：“违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。”依据《建筑工程施工许可管理办法》第十二条：“对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。”
从法律效力层级来看，《建筑法》是国家法律，雄安新区《实施方案》及一系列规定的最高层级属于河北省人民政府发布的地方政府性规章，根据《立法法》第八十八条的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，关于开工建设的法定流程仍应以《建筑法》的相关规定为准，即开工建设需要取得建筑工程施工许可证。从这个意义上来说，雄安新区《实施方案》及一系列规章、规范性文件与《建筑法》的规定存在冲突。
2.前期容缺受理与
后期项目建设的衔接
简化手续与容缺受理实质上是将需前期论证和研究的工作滞后处理，对于很多重大项目而言建设周期较长，从开工到项目竣工验收阶段留有充足的时间进行论证并补足相关手续。而在满足一会三函制度制度要求即可开工建设的情况下，对于部分施工条件具备且建设工期较短的项目而言[4]，很可能在达到办理竣工验收条件的时间节点未能完成建设工程用地规划、建设工程规划和施工许可证以及其他相关手续的办理，无法在规定时限内补齐相关手续导致无法正常办理项目竣工验收、通过政府审计等后续问题。
3.政府与社会资本合作项目的操作
从现存规定来看，雄安新区一会三函制度与政府和社会资本合作项目在操作流程上的衔接不足。涉及政府和社会资本合作项目时，为提高效率加快项目建设，社会资本通常将施工、设计等进行一体化招标，招标的前提条件是社会资本的项目公司完成组建并成为项目建设单位。而可行性研究报告（投资估算）批复又是政府方招标社会投资人的前提条件，因此作为可研批复的前置条件：政府决策会议、前期工作函、选址意见书、用地预审等批复文件变成了政府方的职责。前期审批文件的申请主体与后期项目公司存在差异，客观上造成项目建设单位的无序状态。此外，在取得前期工作函后，社会资本方尚未完成项目公司的组建，规划设计和施工招标等前期工作仍无法快速开展，在加快项目建设的流程上不及一般的政府投资项目。
（二）建议
1、雄安新区的制度创新走出了独特的“雄安之路”，但这并不意味着一会三函制度可以取代常规审批流程。常规行政审批是一会三函制度得以实施的重要基础，也是项目合法合规建设的必要条件。我国境内建设的项目不论是否纳入一会三函制度审批流程，均需要办理完成一般意义上的建设工程审批手续。纳入“一会三函”制度的项目在项目开工建设后仍然要办理完成各项审批手续及流程。所以，一会三函制度要与国家规定的审批路径相结合，这一点虽然从雄安新区一会三函制度文件发布的顺序及内容上已有体现，但是目前新区的规定尚未从根本上达到与国家法律法规完美融合的状态，建议从国家层面完善相关立法，增加未取得施工许可证即开工建设的但书情形或改革办理施工许可证的操作流程。
2、严格按照“宜证则证、容缺受理、函证结合”的原则开展项目行政审批流程，项目建设单位在项目前期审批中要紧抓政策机会窗口，宜证则证，在开工建设之前具备条件的必须办理相关证照，保证项目建设的合法合规，为项目如期竣工验收打下坚实基础；尚未满足办理条件的进行容缺受理，先行开工建设以保证项目建设的效率和速度，但是在项目建设过程中也应当时刻关注前期手续的进度，做到项目建设效率与质量的统一。
3、建议明确一会三函制度中引入社会资本流程的制度性规定，如具体的投融资模式、选择社会资本的前提条件、选定社会资本后开展施工、设计、监理的招标流程上是否与常规政府投资项目相匹配等问题，以便更好地在基础设施等领域开展政府与社会资本的合作，保证雄安新区在快速开展项目建设的同时能够增强对社会资本的吸引力。
注释：
[1] 北京市一会三函制度参见国务院《关于北京市开展公共服务类建设项目投资审批改革试点的批复》（国函〔2016〕83号）、国务院《关于北京市继续开展公共服务类建设项目投资审批改革试点的批复》（国函〔2019〕48号）
[2]河北省政府投资项目审批流程参见《政府投资条例》、《河北省政府投资管理办法》、《河北省人民政府办公厅关于印发河北省优化投资建设项目审批流程实施办法（试行）的通知》以及《河北省投资项目在线审批监管平台》等相关要求。
[3]雄安新区一会三函制度参见河北省人民政府印发《关于河北雄安新区建设项目投资审批改革试点实施方案》的通知、河北雄安新区党工委管委会党政办公室印发《关于加强工程建设“四位一体”管理的意见（试行）》的通知、河北省雄安新区管委会关于印发《雄安新区政府性投资项目成本控制管理暂行办法》的通知、河北雄安新区党工委管委会党政办公室关于印发《雄安新区政府投资管理办法（试行）》的通知、河北雄安新区党工委管委会党政办公室印发《关于进一步优化雄安新区工程建设项目审批流程的实施方案》以及雄安新区公共服务局《雄安新区工程建设项目报建指南》。
[4]参见翟春城，项目管理在“一会三函”政府投资项目的风险和应对措施，《中国工程咨询》，2018年第9期；洪西文、周德秋，怀柔科学城政府投资类项目“一会三函”结合传统审批模式前期项目管理应用实践 ，《中国工程咨询》，2020年第3期。
作者简介
江 波
德衡律师集团高级合伙人
江波博士，集团高级合伙人、北京德和衡律师事务所上海办公室主任、最高人民检察院民事行政咨询专家 、中国人民大学国有企业改革与发展中心研究员。
执业领域：公司并购、公司金融、房地产与物业
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质控人简介
王 伟
高级合伙人
集团房地产业务中心副总监
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