田洪俊：人民代表大会制度的内在逻辑
习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要论述，蕴含着深刻的内在逻辑：在中国实行人民代表大会制度具有必然性的历史逻辑，坚持党的领导是人民代表大会制度的本质特征和最大优势的本质逻辑，人民代表大会制度为人民当家作主提供根本制度保障的人民逻辑，为推进全面依法治国提供重要制度保证的法治逻辑，推进国家治理体系和治理能力现代化的制度逻辑。这些重要论述为做好新时代人大工作指明了方向、提供了遵循。
人民大会堂外景。新华网/中国政府网 陈杰 摄
党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表了一系列重要论述，拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求，发展了马克思主义国家学说，标志着党对人民代表大会制度的规律性认识达到新的高度，为长期坚持、不断完善人民代表大会制度提供了科学理论指导，为做好新时代人大工作指明了方向，提供了遵循。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要论述，深刻揭示了我国人民代表大会制度蕴含的内在逻辑。
人民代表大会制度是中国共产党和中国人民的伟大创造，这是历史逻辑。在庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会上的重要讲话中，习近平总书记指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。”人民代表大会制度建立和发展的光辉历程证明，在中国实行人民代表大会制度，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。
回顾中国近现代历史，1840年鸦片战争后，中国逐渐沦为半殖民地半封建国家。中国人民为结束封建专制统治、建立适合国情的政治制度模式进行了各种尝试，君主立宪制、议会制、多党制、总统制等西方政治制度和政治模式在中国轮番上演，但都没能改变旧中国一盘散沙、人民苦难深重的局面。1921 年中国共产党成立，高高擎起马克思主义大旗，中国人民从此有了主心骨，中华民族的前途和命运从此发生了深刻改变。为了建立起一整套能够保证人民当家作主的新型政治制度，我们党进行了艰辛的实践探索和深刻的理论思考。从大革命时期的罢工工人代表大会和农民协会、土地革命时期的工农兵代表苏维埃、抗日战争时期建立以“三三制”为原则的参议会，到新中国成立前后在各地普遍召开各界人民代表会议，从1949 年9 月具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》庄严宣告新中国实行人民代表大会制度，到1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议召开，通过《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，标志正式建立人民代表大会制度，我们党团结带领人民开辟了中国人民当家作主的历史新纪元，实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。60 多年来特别是改革开放40 多年来，人民代表大会制度不断完善发展，人大的选举制度、全国人大和地方各级人大的职权配置和组织制度、运行制度等不断与时俱进，成为党领导人民成功开辟和坚持中国特色社会主义民主政治发展道路的重要成就。
人民代表大会制度植根于中国社会土壤，吸收了中华民族历史传承、文化传统的精华，体现了我们党的本质属性、根本宗旨和长期进行人民政权建设的经验，符合中国国情和实际。在中国这样一个有5000 多年文明史、人口约占世界总人口五分之一的大国建立起人民当家作主的新型政治制度，在中国政治发展史乃至世界政治发展史上都具有划时代的意义。
人民代表大会制度的本质特征和最大优势是中国共产党领导，这是本质逻辑。习近平总书记在党的十九大报告中旗帜鲜明地指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”中国共产党的领导地位和执政地位，是由党的性质和宗旨、初心和使命决定的，是由党团结带领人民进行艰苦卓绝的斗争确立的。在90多年的奋斗历程中，无论是弱小还是强大，无论是顺境还是逆境，我们党始终坚定理想信念，始终不忘初心、牢记使命，始终同人民同呼吸、共命运、心连心，始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。在前行的道路上，我们党经历过挫折，但敢于面对挫折、攻克难关；出现过失误，但勇于修正错误、拨乱反正。我们党成立时只有50 多名党员，历经艰难万险，付出巨大牺牲，发展到今天成为拥有8900 多万名党员的世界最大政党，开启了近代以来久经磨难的中华民族站起来、富起来、强起来的历史进程。历史充分证明，坚持党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。中国共产党领导是人民代表大会制度的本质特征和最大优势，也是实践人民代表大会制度、做好人大工作的根本保证和关键所在。
党中央历来高度重视人大制度建设和人大工作。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面加强和改善党对人大工作的领导，不断推进人大制度和人大工作完善发展。自2015年起，习近平总书记每年主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组工作汇报，这已经成为党中央加强集中统一领导的重要制度安排。习近平总书记经常主持召开中央政治局常委会会议和中央政治局会议，研究人大立法、监督等工作中的重大问题和重要事项，作出决策部署，提出明确要求。党中央陆续出台了有关党领导立法工作、报告国有资产管理情况制度、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展意见、健全人大讨论决定重大事项制度、全国人大代表换届选举、县乡人大代表换届选举、加强县乡人大工作和建设、加强和改进人大代表工作等一系列重要指导性文件，这在多年的人大工作中是前所未有的，基本构建起人大制度运行和人大工作建设的四梁八柱。
人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度保障，这是人民逻辑。习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”这个制度就是人民代表大会制度，这是人民逻辑使然。
我国的各级人民代表大会，都由人民通过民主选举产生，对人民负责，受人民监督。1953 年新中国制定的第一部《选举法》就明确规定，凡年满18周岁的中国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。我们坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事，实行直接选举和间接选举相结合，实现了人人平等、地区平等、民族平等。县乡两级人大代表占全国各级人大代表总数的95% ，都是由10 亿选民一人一票直接选举产生的。改革开放以来，我国共举行了10 次县级人大代表直接选举、11 次乡镇人大代表直接选举，选民参选率一直保持在90% 左右。我国的人大代表具有广泛的代表性和坚实的民意基础，各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表，其中基础是一线工人、农民、专业技术人员代表。
人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。人民的信赖、支持和拥护，始终是国家根本政治制度的深厚力量源泉和牢固政治基础。各级党组织、各级人大必须坚持人民主体地位，贯彻以人民为中心的发展思想，忠实代表人民的利益和意志，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。必须健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，扩大人民有序政治参与，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。
人民代表大会制度是推进全面依法治国的重要制度保证，这是法治逻辑。习近平总书记深刻指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。” 发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化。宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。改革开放40 多年来，我们党把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系并不断完善发展。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把依法治国纳入“四个全面”战略布局，摆在更加突出的位置，推动我国社会主义法治建设进入“快车道”，法治中国建设取得历史性成就。习近平总书记提出一系列新理念新思想新战略，明确了全面依法治国的指导思想、总体要求、重要任务，阐明了法治建设中一系列重大理论和实践问题，为推进全面依法治国、建设社会主义法治国家提供了科学指引和根本遵循。
我国的人民代表大会制度在推进全面依法治国进程中发挥着重要作用。特别是全国和地方各级人大及其常委会，处在社会主义民主法治建设的第一线，肩负着重要职责。通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人大及其常委会制度的法律法规推进国家各项事业和各项工作，实现国家各项工作法治化。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。习近平总书记指出：“越是强调法治，越是要提高立法质量。” 全国人大和地方各级人大牢牢抓住“提高立法质量”这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，以良法促进发展、保障善治。一是完善立法体制，发挥人大在立法工作中的主导作用。国家基本法律、地方重要法规的制定和修改依法提请全国人民代表大会和地方人民代表大会审议通过。建立人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度，有效防止部门利益和地方保护主义法律化。二是遵循和把握立法规律，健全立法项目征集和论证、法律出台前评估、争议较大的重大立法事项引入第三方评估等工作机制，切实增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性。三是恪守以民为本、立法为民理念，拓宽人大代表和社会公众参与立法途径，完善公布法律草案征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，出台立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，使立法更好地反映民情、汇聚民意、集中民智。四是严格依照法定权限和程序行使立法权，规范立法活动，加强备案审查，维护社会主义法制的统一和尊严。
2019年3月5日，第十三届全国人民代表大会第二次会议在北京人民大会堂开幕。新华社记者 张领 摄
人民代表大会制度是中国特色社会主义制度重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，这是制度逻辑。人民代表大会制度集中体现了国家政权的根本性质和国家活动的根本原则，是中国特色社会主义制度的重要组成部分。习近平总书记强调，必须发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，支撑和推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予了人民代表大会制度新使命新任务，为充分发挥我国根本政治制度功效指明了前进方向、开辟了广阔空间。
坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。党的十八大以来，全国人大及其常委会着眼于加强和改善国家治理、夯实基层政权建设，在推进人大制度完善发展方面突出抓了几件大事。一是十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，把习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法，确立其在国家政治生活和社会生活中的指导地位。二是修改立法法，完善立法体制，赋予所有设区的市地方立法权，使我国享有地方立法权的主体在原有基础上增加273 个，提高地方运用法治思维、法治方式，加强和改进地方治理的能力。三是制定了国家监察法，实现国家监察全面覆盖，为推进全面依法治国、深入开展反腐败工作提供了法律保障。四是提出加强县乡人大工作和建设的意见，经党中央批准后予以转发，及时修改地方组织法、选举法、代表法的相关规定，更好发挥基层人大作用，加强基层政权建设，巩固党的长期执政基础。地方各级人大及其常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，秉持“主动、担当、精准、有效”的工作理念，积极推进人民代表大会制度与时俱进，推动人大工作创新发展，人民代表大会制度的实践生机盎然。
新时代人大工作要有新气象新作为。我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，学习好、研究好、宣传好、贯彻好习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要论述要求，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，通过人民代表大会制度把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一起来，毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，更加自觉、更加善于通过人民代表大会制度，保证党领导人民有效治理国家，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，推动国家根本政治制度更加深入人心，展现更加蓬勃的生机与活力。
作者：田洪俊，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心前线研究基地特约研究员
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本文发表于《前线》杂志2019年第4期
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