冯长春 李佳鸣：城乡存量建设用地优化策略
土地资源是经济社会发展的基础。随着我国城镇化进程的不断推进，土地供需矛盾日益加剧。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》指出，到2020年城乡建设用地规模比现状减少60平方公里左右，到2035年再减少100平方公里左右。2018年，向社会公布《北京市建设项目规划使用性质正负面清单》与《北京市新增产业禁止和限制目录》（以下简称“《限制目录》”），显示了政府对土地节约集约利用的重视。探索城乡存量建设用地优化利用方式，既是城乡经济与社会发展的必然要求，也是解决土地供给紧张的有效途径。
存量建设用地再利用应以服务首都功能、巩固疏解成果为目标
随着北京“疏解整治促提升”专项行动的开展，非首都功能疏解工作初具成效。存量建设用地的优化利用应依据《限制目录》，继续对不满足城市发展要求的用地进行整治与盘活。这包括一般制造业、区域性批发市场的疏解，工业大院和高污染企业的整治，违法建筑的拆除等。腾退的闲置存量建设用地，在再利用进程中要服务于首都功能、巩固疏解成果。具体措施包含高新技术产业的引入、公共服务与基础设施的补充，以及生态质量的提升。在产业发展方面，腾退建设用地再利用应聚焦高附加值产业与新兴业态，将新一代信息技术、集成电路、医药健康、智能装备、节能环保、新能源汽车、新材料、人工智能、软件和信息服务、科技服务业这十大高精尖产业，根据各区的实际情况进行产业布局，形成以区为单位的产业鼓励名录，避免盲目重复建设。
加强公共服务与基础设施建设。临近居住区的零散闲置土地和可再开发的存量建设用地，应补充中小学、幼儿园教育用地的不足，加强医疗站点、养老服务设施等公益用地的配置。通过交通枢纽的建设与改造、社会公共停车场的配置，构建多层次的城市交通系统。鼓励具备绿化条件的建设用地发展为社区公园、城市森林公园等不同尺度的绿化空间，实现“留白增绿”，提升城市宜居性与城市品质，改善人居环境。
鼓励市场多元主体参与存量建设用地再开发利用
在实施主体方面，除政府收购储备模式外，宜加大对政府引导下市场自行开发模式的扶持力度。政府主导的存量建设用地再开发适用于集中连片的国有建设用地，针对零星腾退出的建设用地，应充分发挥市场主体积极性，鼓励引入社会资本。市场自行再开发的范围可扩展至基础设施改善、产业发展升级、棚户区改造、非重点功能区的土地用途转变等符合正面清单、利于城市更新的小规模建设项目。自行开发后自用的，政府可给予一定补缴地价优惠，并设置一定的土地流转限制以减少投机性行为。在交易渠道上，应继续完善土地二级市场，将更多中小企业纳入存量建设用地再利用的开发主体范围中，使缺乏融资能力的民营企业有机会获得发展所需用地，减少大量土地集中于大型企业带来的囤地、寻租现象。
加强存量建设用地再开发的控制与管理以实现长效发展
以土地绩效评估作为存量建设用地再开发控制与管理的标准。针对城乡存在的低效粗放用地，可借鉴国外经验，将用地绩效考核作为存量建设用地再开发利用的申请条件。同时，持续监督绩效指标的完成情况，引导使用者高效利用土地资源，提高土地产出效率，达到节约集约利用有限土地资源的目的。存量建设用地再开发主体在申请用地时提交绩效承诺，包含建设强度、经济效益、税收贡献、固定资产投资额、生产力水平等，由政府部门依据土地开发潜力与企业资质的匹配程度审批用地。对约定时间内未达到存量建设用地优化利用标准的，设立淘汰机制，政府有权缩减使用者的土地使用年限；对于达到容积率要求，或提高土地生产率的企业，可得到诸如税收返还等奖励，以激发使用者优化利用存量建设用地的积极性。在供地方式上可探索租金制，将租金与用地效益考核挂钩，对符合城市核心功能、开发项目为北京市建设正面清单内的企业实行较低租金，而对限制类产业收取较高租金。通过调高租金或者不再续租等手段，加速低效企业的淘汰。
明确存量建设用地再利用中的产权关系与利益分配机制。受城市发展、规划条件转变、资本投入、市场溢价等因素的影响，土地价值会发生变化，形成土地增值收益。增值收益的分配应有明确的法律制度加以规定，减少原土地使用人与政府的议价空间，提升存量土地优化利用效率。在我国土地公有制背景下，可引入土地发展权并将其独立于土地使用权，在“规划改变前后使用人享有土地价值不变”的原则下，确立政府拥有此部分土地增值的合法地位。对于资本投入产生的土地增值，按照“谁贡献，谁受益”的原则分享收益。如在租约期内，由土地使用者对土地追加投资生产的超额利润，归土地使用者所有。如果是在收储回购阶段，土地一级开发商对土地进行整理以提高公共服务水平产生的增值收益，应由土地一级开发商和土地所有者（政府）共同享有。对于需要在土地一级市场进行招拍挂的存量建设用地，产生的土地溢价是政府施行公权力干预带来的增值结果，宜归政府所有。这可实现土地发展权带来的土地增值收益归公，抑制短期土地投机行为。
发挥税收作用，强调涨价归公，抑制投机行为。存量建设用地管理政策需具有明确的价值导向。比如德国、日本和台湾地区都确立了土地增值额回收于社会的原则。通过征收类型多样的土地税费，保证能够回收较高额度的土地增值收益。通过在交易税中设置累进税额，抑制土地投机交易。如果不动产持有期限过短，则需要征收额度更高的税费，显著提升短期投机交易成本，抑制炒房炒地，有效防止资产价格快速上涨。当前，我国在土地征收过程中，存在拆迁补偿费用过高、土地增值额回收比例不合理、对短期投机限制不足等问题。应在土地政策制定过程中，把握好政策导向，坚持涨价归公和抑制土地投机。借鉴国外经验，对土地交易实行严格管控，综合利用税收杠杆和有效监管手段，提升土地短期交易成本。依据持有期限或者增值额度设置多级交易税率，有效遏制土地投机行为，降低市场对于土地增值的预期，稳定土地价格，满足有效需求。建立不动产市场长效发展机制，保障土地增值收益作为人民的共同财富，实现发展成果由社会共享。
作者：冯长春，北京大学首都发展研究院副院长、北京大学城市与环境学院教授；李佳鸣，北京大学城市与环境学院硕士研究生
本文发表于《前线》杂志2019年第9期，原标题《城乡存量建设用地优化策略》
责编：沈聪
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