把民族区域自治制度优势转化为治理效能
摘要
党的十九届四中全会把“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”，作为中国特色社会主义制度和国家治理体系的十三个方面的显著优势之一。民族区域自治制度的显著优势由理论、历史文化、社会制度和领导力量等因素汇聚而成，在与中国传统的民族地区治理体制、苏联民族共和国联邦制以及当今世界其他国家解决民族问题的方案相比较中显现。新时代坚持和完善民族区域自治制度，应进一步研究如何把制度优势转化为民族地区治理的效能。
民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义制度体系中的重要内容。针对近年来种种质疑和取消民族区域自治制度的声音，习近平总书记在2014年中央民族工作会议上明确提出“取消民族区域自治制度这种说法可以休矣”。党的十九届四中全会集中概括了中国特色社会主义制度和国家治理体系的十三个方面的显著优势，其中第五个显著优势是：“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势。”这一显著优势和其他十二个显著优势一道，成为我们坚定“四个自信”的基本依据。这充分表明，我们党在解决民族问题上始终保持着政治定力和理论清醒。当前我国正处在接近实现中华民族伟大复兴的关键时刻，世界面临百年未有之大变局，全党和全国各族人民需要团结一致，充分认识民族区域自治制度优势何来、优势何在、优势何用，从而更加坚定对民族区域自治的制度自信，坚定走中国特色解决民族问题的道路。
民族区域自治制度优势何来
民族区域自治制度的优势有很多，表现在各个方面。“各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”，是党从社会主义制度和治理体系整体优势高度对民族区域自治制度优势的集中概括。这表明党对中国特色解决民族问题道路和民族区域自治制度优越性的认识进一步深化，是马克思主义民族理论中国化的新进展。
这一显著优势，包含三个不同层面的内容，既各自独立显现，又相互关联与支撑。“各民族一律平等”，是这一优势的基本前提。只有民族平等的优势存在，中华民族共同体意识才会不断生发，才能巩固民族团结，才能实现共同繁荣发展。“筑牢中华民族共同体意识”是这一优势的灵魂。民族共同体意识，同时为“各民族一律平等”和“共同团结奋斗、共同繁荣发展”提供精神支撑和动力支持，是解决民族问题中国方案中最基础、最持久的优势。“实现共同团结奋斗、共同繁荣发展”，既是21世纪以来我国民族工作主题，也是中国解决民族问题制度优势的最终展现，直接反映和体现坚持民族平等和筑牢中华民族共同体意识的成效。
民族区域自治制度的优势是由多方面因素聚合而成。至少包含以下四种：一是理论因素。民族区域自治制度的理论基础是马克思主义民族理论。这一理论认为，民族问题是社会总问题的一部分，无产阶级在消除了阶级压迫、民族压迫之后，要实现民族平等和各民族共同繁荣、共同进步。二是历史文化因素。中华民族是在几千年共同开拓祖国辽阔疆域、共同书写祖国悠久历史、共同创造中华灿烂文化、共同培育伟大民族精神的历史过程中形成的。“一体多元”是先人们留给我们的丰厚遗产，也是我国发展的巨大优势。三是社会制度因素。社会主义制度的优越性是民族区域自治制度优势得以显现和发挥的前提。社会主义制度从根本上消除了民族不平等和民族压迫的基础。我国社会主义制度具有能够集中力量办大事的优势，通过全国一盘棋规划，可以有效调动全国资源支持和帮助民族地区实现跨越式发展。四是领导力量因素。民族区域自治制度是在中国共产党领导下建立起来的，得到了广大少数民族干部群众的广泛支持和拥护。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是民族区域自治制度的最大优势。因此，民族区域自治制度是综合考虑、汇集各种因素为一体的复杂成熟的制度设计，不同方面的因素、不同方面的优势聚合在一起，共同形成民族区域自治制度的优势。
民族区域自治制度优势何在
实行民族区域自治制度，是对我国传统民族地区治理体制的超越。历代中央政府治理民族地区，大都实行有别于内地的特殊治理体制，如秦汉时期的属邦属国、唐代的羁縻州府、元明清时期的土司制等。虽然每个朝代对民族地区治理的具体方式不尽相同，但“天下统一”之大道、“因俗而治”之方略、“和而不同”之目标是其共有特点。这也是几千年来中华民族多元一体、中华文明绵延不绝的一个重要原因。但其实质是“怀柔羁縻”，并不能从根本上消除民族压迫和民族歧视，实现民族平等。这种历史局限性，为新中国采取何种制度解决民族问题提供了有益历史借鉴。我们党实行的民族区域自治，既继承了“天下一统”“因俗而治”“和而不同”的传统政治智慧，又实现了各民族一律平等、共同当家作主。这一制度设计有利于各族人民把爱祖国与爱家乡、爱中华民族与爱本民族有机结合起来。这一制度综合平衡各种民族政策可能导致的片面性，最大程度解决了“一”和“多”的矛盾，从根本上超越了传统治理体制。
民族区域自治制度，具有苏联民族共和国联邦制度无可比拟的优越性。这一制度并非苏联模式，而是我们党把马克思主义民族理论与中国国情相结合，进行独立自主思考的结果。党成立之初，我们曾受苏联民族政策的影响，主张实行民族自决、联邦制。随着党对统一的多民族国家国情认识的深化，老一辈革命家认为我国与苏联的历史发展、国情特点、民族分布等不同，不宜实行联邦制，创造性地提出民族区域自治。对于这一点，邓小平明确指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。我们有很多优越的东西，这是我们社会制度的优势，不能放弃。”20世纪八九十年代发生的苏联解体、东欧剧变，也从一个侧面有力证明了中国民族区域自治制度的优越性。
与当今世界各国民族政策相比，民族区域自治是解决民族问题的成熟制度设计，具有独特优势。民族问题是一个世界问题，全世界约3000多个民族或类似群体，分属于近200个国家和地区。这种情况决定了当代世界以多民族国家为主体的基本格局，也决定了民族问题是所有多民族国家都面对的重大事务。不少国家在处理民族问题时仍处于徘徊之中。世界上因民族问题导致国家分裂和民族冲突时有发生，甚至有的国家仍然处在动乱或战火之中。
反观中国，民族区域自治制度在70多年的实践中，有力地维护了国家统一、领土完整的主权原则，有效地保障了民族平等、共同发展的权利，民族地区实现跨越式发展。新中国成立70年来，民族地区经济社会发展水平不断跃升，各族人民生活水平和质量不断提高。根据有关部门统计，2018年，民族八省区生产总值突破9万亿元，与1952年相比年均增长8.7%；城乡居民人均可支配收入分别达到33983元和11426元，与1978年相比年均增长分别为12.6%和12.1%。特别是党的十八大以来，民族八省区贫困人口从3121万人减少到603万人。民族地区与全国人民一道享受到了改革开放的成果，如在高铁、电子商务、移动支付、共享经济等引领世界潮流的新技术方面，民族地区与全国几乎是同步发展。
民族区域自治制度优势何用
制度是治理的依据，治理是制度的实践展开，治理效能则是依据制度进行社会治理的效率和效果。制度在国家治理中发挥着根本性、全局性和长远性的作用，但是好的制度并不意味着必然有好的治理效能。坚持和完善民族区域自治制度，就要进一步研究如何把制度优势转化为民族地区治理的效能。党的十九届四中全会从宏观上规划了新时代如何把制度优势转化为治理效能，明确提出要“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。这一要求，为今后如何把民族区域自治制度优势转化为民族地区治理效能提供了根本遵循。
固根基、扬优势、补短板、强弱项。提升民族地区的治理效能，要巩固党在民族地区执政的“存量”优势，并在克服短板和不足的基础上不断创造“增量”优势。坚持人民主体地位，充分调动人民积极性，始终是我们党立于不败之地的强大根基。要以各族干部群众为主体，以铸牢中华民族共同体意识为根本方向，以加强各民族交往交流交融为根本途径，全面深入持久开展民族团结进步创建工作。当前尤其要在坚决打赢脱贫攻坚战、保障改善民生等方面下功夫，逐项推动民族地区产业和民生重点项目建设。特别是在教育、医疗和环境保护方面，进一步加大资金支持和政策倾斜，帮助民族地区提高办学水平，培养少数民族高素质人才。实际上，新中国成立以来的不同历史时期，我们党领导民族地区各族群众在这一方面做了大量工作，积累了丰富的经验。尤其是近年来民族地区普遍开展各种形式的强基固本活动，巩固了党在民族地区的执政根基，大大提高了基层治理的效能。今后应着力从治理体系和治理能力现代化的高度，整合各种资源，发挥已有优势，在科学性和现代化基础上提高治理效能。
构建系统完备、科学规范、运行有效的民族区域自治的制度体系。民族区域自治的制度体系是推进民族地区治理现代化的依据。早在1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中就提出社会主义制度和民族区域自治制度建立起来以后，要根据民族地区的实际情况，进一步细化民族地区的具体制度的任务。更加成熟、更加定型的制度体系保证民族自治地方的自治权，既是一项系统工程，又是一个重大现实课题。新时代坚持和完善民族区域自治制度，就必须紧密结合中国国情和民族地区的实际，把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，完善配套法规、加强普及宣传、强化监督检查。要按照民族区域自治法的有关规定，抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法，制定或修订自治条例和单行条例，逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规，建立健全民族区域自治法贯彻执行情况的监督检查机制。只有建立完备的适合民族地区实际的制度体系，民族地区的治理才能有制可依，治理效能才能有坚实的制度保障。
加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。推进国家治理体系和治理能力现代化是复杂的系统工程，需要统筹布局、全面协调推进。要结合民族地区实际进行系统谋划，建立科学合理的治理体系。注重整体性和协同性，着力把依托力量、治理方式、所需资源等要素全面结合起来处理好。坚持民族事务治理法治化，提高运用法治思维和法治方式维护民族团结的能力，在法治轨道上统筹力量、平衡利益、调节关系、规范行为。协调各种治理主体行为，形成多部门联动，尤其是发挥民族地区基层治理创造性，着力营造共建共治共享社会治理格局。坚持标本兼治，在源头治理上下功夫。坚持自治、法治、德治相结合，提高民族地区治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
要强化对民族区域自治制度的执行。制度的生命力在于执行，治理效能在执行中显现。由于社会发展、经济状况、历史因素、文化传统等客观条件限制，加之一些落后的思想观念影响，民族地区还存在执行力薄弱的情况。近年来，民族地区一些地方广泛开展机关效能建设活动，为提高治理效能积累了一定的经验。今后应在此基础上，以促进民族团结为核心，以实现各民族共同发展繁荣为目标，以社会治理现代化新理念为指引，进一步提升治理能力现代化水平，切实把民族区域自治制度的优势转化为民族地区的治理效能。
综上所述，民族工作在国家治理中占有重要地位。新时代提升民族地区治理体系和治理能力现代化水平，提高治理效能，首先要充分认识到民族区域自治制度的显著优势，增强中国特色解决民族问题的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，全面贯彻党的民族理论和方针政策，把党的全面领导贯穿到民族工作的全过程和各方面。
作者：陈亚联，中国社会科学院马克思主义研究院中国特色社会主义理论体系研究室主任、副研究员，中国少数民族哲学及社会思想史学会副理事长、秘书长兼法人代表
本文发表于《前线》杂志2020年第1期
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