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摘要
大数据时代的公共危机高频发生、持续时间长且极其复杂。大数据时代改变了公共决策的运作流程和基本逻辑，需加强数据共享和信息治理，以提升政府的公共危机应对能力。公共危机管理中的数据共享与信息治理技术是把双刃剑，应兴利除弊，在数据计算基础上精准治理，以实现治理手段乃至治理模式的根本变革。
当前面临的新冠肺炎疫情是典型的公共危机，而公共危机本质上是一种社会风险。一般认为，社会风险是因人员和信息的高度流动所造成的。因为这种流动造成了社会环境的不确定性和社会关系的高度复杂性。在工业社会，由于社会发展遵循着线性发展的规律，因此，即便存在着社会风险，也是可以预知且可以控制的。但是，当人类步入网络社会，情况大有不同。伴随着信息化、全球化，人流、物流、信息流交织在一起，形成了极其复杂的社会状态，德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）将这种社会状态称为“风险社会”。如果单纯从社会关系的高度复杂性和社会环境的高度不确定性来看，网络时代确实符合风险社会的特征。但是，这种看法又是片面的。如果从唯物辩证法的观点来分析问题，凡事无绝对，网络时代除了增加社会风险因素之外，也会减少因信息匮乏所造成的社会决策失误，在某种意义上，网络又增加了社会的确定性。另一方面，借助网络可以实现信息公开、透明，从而将纷纷扰扰的社会环境简单化。因此，网络时代又重构了公共危机的防范和治理能力。
随着大数据技术的发展，大数据时代已经成为网络时代的“更新换代产品”。在网络中，各种应用所产生的数据可以为我们进行大数据分析提供便利。大数据是总价值高，然而价值密度较低的数据，从海量数据中提取有用信息的过程相当于沙里淘金，但是，只要正确运用数据挖掘技术，就完全可以将社会治理中的风险因素及其关联筛选出来。对于应对公共危机而言，防患于未然无论是付出的成本还是造成的损失，总是远远小于亡羊补牢。运用互联网收集来自各个方面的信息，在综合分析、研判的基础上，强化公共危机的预警能力，对于化解重大社会风险，特别是涉及面广、涉及人数众多的公共卫生风险，防止造成社会恐慌和重大疫情传播，意义重大。网络时代改变了公共决策的运作流程和基本逻辑。传统决策往往按照组织层次逐级收集信息并决策，但这些信息可能是片面的、错误的，也难以及时传递。由于本位主义或者专业知识不足，信息收集方对于基本情况的认识存在片面性。有时下级出于种种考虑，对上级也存在虚报、隐瞒的情况。传统的信息传输渠道通畅性不足，这是下情难以迅速上达的重要原因。应对复杂的公共危机问题，作出决策的高层领导，需要完整、准确、及时的信息。显然，在高度复杂性和高度不确定性的条件下，依赖传统决策方式已难适应。借助互联网，决策者可以更加全面地收集来自各个方面的信息，运用大数据分析技术进行社会风险因素的精准研判，迅速形成决策并借助网络的广泛传播功能，将决策直接传递到基层的执行者，以减少可能存在的信息“肠梗阻”现象。只有集思广益，才能避免决策失误。面对复杂而多变的公共危机，需要集中多方面的智慧，更好地发挥专家、学者的作用。比如新冠肺炎，这是一种新型的疾病，对于这种疾病的病征、治疗以及流行病学特征等，必须组织专业团队进行研究。在这一过程中，通过网络在国内乃至国际层面共享信息、联合研究，对于早日实现抗击疫情的胜利极为必要。对于大规模疫情传播的群防群治，需要动员公众参与，让公众早知晓、早预防、早发现、早治疗，减少人群聚集和大规模人口流动，以切断病毒传播的渠道。网络社交媒体，比如微信、微博等，在促进信息传播方面起到了重要的作用。城市是人口密集的区域，也是公共危机高发的地方，特别是在常住人口和流动人口上千万级别的特大城市，传染病一旦在人际传播，就会形成巨大的社会风险。因此，必须将智慧城市建设与政府架构设计、政府职能转变、政务流程再造结合起来，以优化资源配置，更好地防控和治理社会风险。运用大数据、人脸识别等技术可以精确识别疫情高危人群，及时采取应对措施。人工智能技术的引入有助于实现智慧公共服务，提高政务服务效率。在抗击新冠肺炎疫情的关键时期，应尽可能减少人员流动和面对面接触，很多地方都将线下办理的公共服务改为线上办理，“最多跑一次”乃至一次都不用跑。这样一来，必然大大增加线上服务的需求。对于一些程序性非常强的服务，比如疑难解答等，可以引入人工智能技术，在线直接办理。习近平总书记强调：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”在疫情监测方面，通过电信大数据，可以统计分析全国特别是武汉和湖北等重点地区的人员动态流动情况，分析预测确诊、疑似患者及密切接触人员等重点人群的动态流动情况，支撑疫情防控部署。截至2020年2月13日，中国联通已经建立了“区域人口流动”等13个大数据模型，开发了基于人口流动的疫情防控、风险预报等大数据平台，向各级疫情防控部门交付3017份数据分析报告。
小程序“武汉微邻里”页面截图
在防控救治方面，武汉市开发了“武汉微邻里”微信小程序。市民实名注册，小程序会通过手机定位他的具体位置，确定他所在社区组织和相应的志愿者。此后，与他相关的社会活动、信息通告将通过小程序予以告知。如果他出现发烧，应第一时间通过系统上报病情，系统会立刻提供网络诊断，并定位和登记他的隔离地址。如果需要就医，所在的社区会通过志愿者安排车辆将他送到医院，同时在系统上跟踪他的病情进展。社区会要求周围其他成员远离他的隔离地点，志愿者会安排消毒人员上门按不同标准进行消毒。为助力疫情防控期间安全复工复产，工信部要求中国移动、中国联通、中国电信等电信企业充分发挥电信大数据优势，向用户免费开通短信查询功能，用户可以查询本人最近15天和30天内途经的省市信息。必要时，该信息可以提供给有关部门，作为本人是否到访疫区的重要参考。公共危机的发生往往是多因一果，因果联系也极其复杂而且处于变动不居的状态之中。要对公共危机进行正确研判，必须共享多方面的信息。在传统治理条件下，各部门一般将获得的信息视为私有的，不愿意共享。在电子政务建设的初期，只是将传统治理的做法照搬到网上，而并未实现政府业务流程再造，我们看到的是诸多的“信息孤岛”或者一个个的“数据烟囱”。每一个部门都在收集自己需要的数据，但又不与其他部门共享，从而形成“信息孤岛”。每一个部门也都借助自己的下级纵向地收集数据，从而形成了“数据烟囱”林立的状况。这两种情况都造成了信息资源的浪费，后者还加重了基层的负担。应对公共危机，必须共克时艰，同心聚力。信任是一种稀缺的资源，而谣言对信任的破坏力是极大的。一旦信任被破坏，要重建信任必须付出巨大努力和相当长的时间。在大数据时代，一方面，信息公开有助于树立公开、公正、公平的政府形象，有利于塑造政府与公众的信任关系，但另一方面，网络的匿名性增大了网络监管的难度，各种网络谣言充斥网络空间。如果政府没有及时应对网络舆情，很有可能谣言比真相跑得更快、传得更广。为此，应当强化信息治理。信息治理并非简单删帖，更不仅是进行相应的处罚，这种做法本质都是“堵”。信息治理要求对网络信息进行疏导，对于谣言或者错误的认识，应通过权威平台辟谣，还要及时公开相关信息，消除公众因信息不足造成的焦虑和恐慌。公共危机管理，特别是应对重大疫情，单靠政府的力量是不够的，还需要发挥社会组织的作用。慈善捐赠可以汇集社会的力量，解决重大疫情短期之内急剧增长的物资、人力、财力等方面的迫切需求。然而，由于多方面的原因，某些慈善组织的公信力不高，捐赠财物的分配不够透明，以致引发公众的质疑。解决这一问题，除了开放查询平台，方便公众查询跟踪捐赠财物的使用情况，还可以运用区块链技术，进行慈善组织的信任建设。区块链是一种新兴的信息技术，其本质是在网络上建立一个共享数据库，共享数据库中的数据是依靠各网络行为主体进行维护的，任何一个人对于数据的更改都会留下记录，这种公开透明的机制确保数据全程留痕，从而使得数据不可篡改、便于回溯。因此，区块链技术为网络空间稀缺的信任资源提供了强大的技术支持。与其他技术（如数字签名技术）一起，区块链技术为网络行为主体进行合作搭建了信任平台。
高新兴集团研发的巡逻机器人在贵阳龙洞堡机场“执勤”
大数据时代的人流、物流、信息流等高速流动加大了公共危机的强度，提高了公共危机发生的频率。公共危机一旦发生，往往持续相当长时间。不仅如此，多种社会风险因素的交织使得公共危机呈现出极其复杂的特征。这种复杂性增加了公共危机管理的困难，而且多种社会风险的叠加效应、由一种风险衍生其他风险、风险结果的反馈又进一步加强了风险因素。大数据时代公共危机的特征迫切需要我们在系统性思维的指导下强化网络韧性，以增强网络的公共危机预测能力、公共危机化解能力、公共危机适应能力和变革社会环境的能力。治理社会风险，确保社会秩序，本质上是一种公共服务。在网络条件下，公共服务的生产机制并未改变，网络改变的是公共服务供给的方式和流程。但网络本身不可能自动供给公共服务，公共服务的主体仍旧是以政府为中心的公共组织。这要求我们必须正确认识组织的实体性与网络的虚拟性，正确处理组织的稳定性与网络治理的非连续性，并从根本上提高公共服务的效率。与之相应的是，公共服务理念应更加人性化，不能让冷冰冰的机器成为政府与民众之间的阻隔。网络改变了既有的组织结构，促进了公共组织扁平化。网络治理与组织运作的高度契合所形成的共生空间，增大了公共危机发生的可能性。在大数据条件下，公共危机治理必须运用大数据思维探究公共危机发生的内在逻辑。公共危机治理要以准确的信息为基础,必须注重信息甄别，防范数据虚假现象，否则，基于错误的信息，不可能形成正确的认识，公共危机治理更无从谈起。在风险环境中，特别是在大数据时代，各种风险因素交织在一起，传统的管控方式往往捉襟见肘，必须强化多元主体的合作共治。互联网为这种新型的公共危机治理方式提供了技术平台和运作机制。从技术上来讲，网络拓扑结构并不存在绝对的信息中心，这种设计能够保障在遭遇复杂的社会风险时也能够实现顺畅的信息沟通。在网络空间，以政府为主导的网络行为主体，与企业、社会组织、技术社群、网民等一起，共同构成公共危机治理的多元主体。这些主体在沟通、协商基础上开展合作，各自发挥着其独特的作用。大数据时代的公共危机治理是在数据计算的基础上进行的精准治理，实现了治理手段乃至治理模式的根本变革。在大数据时代，人们对于各种社会风险要素可以实现网格化管理，运用物联网收集风险信息，基于数字化的风险要素构建时空模型，针对数据计算的结果进行智能化应对，并实现跨部门协作，动态优化政府业务流程。在大数据支撑下，公共危机治理是一种以动治动的动态治理，公共危机治理流程是由治理者、治理对象、治理环境所形成的大数据流来驱动的。现代公共危机治理的复杂性迫切需要引入包括大数据技术在内的网络信息技术，从而实现治理模式的创新。这种创新是一个从压力驱动、技术驱动到主动创新，产生示范效应并被逐步学习和移植的创新过程。社会风险因素千头万绪、公共危机迫在眉睫等压力，驱动着公共危机治理主体打破陈旧思维，引入网络信息技术。公共危机治理主体也认识到，在社会风险治理中运用网络信息技术能够取得事半功倍的效果，因此，这种创新逐渐由被动转向了主动。最初的创新成果被其他地区学习、借鉴，从而达到了扩散的效果。在新冠肺炎疫情防控工作中，充分利用“大数据+网格化”查找监测密切接触者和有风险人员，这就是一种技术创新与管理创新的结合。实践证明，只有实现公共危机治理的根本性变革，才能更好地应对高度复杂性和高度不确定性的风险社会。
作者：李传军，中国人民大学公共管理学院副教授
文章来源：《前线》杂志2020年第3期，原标题“运用大数据技术提升公共危机应对能力——以抗击新冠肺炎疫情为例”
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